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La politique européenne de la concurrence

La politique européenne de la concurrence vise à assurer la prospérité économique du continent en limitant les obstacles à la compétition des entreprises. Marquée ces dernières années par une plus forte concurrence internationale, par la pandémie de Covid-19 et par l’invasion russe en Ukraine, elle connaît d’importantes transformations.

La Danoise Margrethe Vestager, commissaire européenne à la Concurrence depuis 2014, est également en charge depuis 2019 de la transition numérique. Elle s'est en particulier illustrée dans ses bras de fer face aux pratiques anti-concurrentielles des géants du numérique, comme Google
La Danoise Margrethe Vestager, commissaire européenne à la Concurrence depuis 2014, est également en charge depuis 2019 de la transition numérique. Elle s’est en particulier illustrée dans ses bras de fer face aux pratiques anti-concurrentielles des géants du numérique, comme Google - Crédits : Claudio Centonze / Commission européenne

Dans le monde, chaque pays organise sa propre politique de la concurrence. Mais dans l’Union européenne, les pays ont fait le choix de déléguer cette compétence à l’échelon européen. Leur objectif : permettre le bon fonctionnement du marché unique.

Les objectifs de la politique européenne de concurrence

La politique de la concurrence est une composante historique de la construction européenne. Dès 1957, le droit de la concurrence occupe une place majeure du traité de Rome instituant la Communauté économique européenne. Tel qu’il a été conçu, le marché commun européen (aujourd’hui “marché unique”) est supposé garantir une concurrence libre, loyale et non faussée. 

Celle-ci doit entraîner un progrès économique et social. Selon la théorie économique néoclassique, la concurrence “pure et parfaite” est atteinte lorsque le marché est composé d’une pluralité d’acteurs (élimination des monopoles ou oligopoles) qui rivalisent à armes égales (lutte contre les positions dominantes). Cette compétition doit améliorer leur efficacité et encourager l’innovation. Côté consommateurs, elle conduit également à faire baisser les prix et à diversifier les choix de produits. 

Les règles de la politique européenne de la concurrence

Le droit européen de la concurrence interdit les accords restreignant la concurrence entre les entreprises, les abus de position dominante, certaines concentrations et acquisitions, ainsi que certaines aides d’Etat.

Accords restreignant la concurrence entre les entreprises 

Les arrangements entre entreprises, qui visent par exemple à fixer des prix, des volumes de production ou à se partager un marché sont interdits dès lors qu’ils entraînent ou visent une distorsion de la concurrence et sont susceptibles d’affecter le commerce entre les Etats membres. Outre les accords explicites (comme les ententes), les pratiques concertées sont également ciblées.

Certains accords peuvent être exemptés de cette interdiction lorsqu’ils contribuent à améliorer la production ou la distribution des produits, ou à promouvoir le progrès technique ou économique. Il s’agit notamment de coopérations visant à partager les coûts ou les risques, à accélérer l’innovation au moyen de la coopération en matière de recherche et de développement… Les plus petites entreprises et les accords d’importance mineure ne sont également pas concernés par ces règles.

L’exemple du “cartel de camions”

Après une enquête de plusieurs années, la Commission européenne a condamné en 2016 cinq constructeurs automobiles - DAF Trucks (Pays-Bas), Daimler (Allemagne), Iveco (Italie) et les Suédois Volvo et Scania - à une amende record de 2,93 milliards de dollars. 

En cause : une entente (dénoncée par l’un de ses membres) sur le prix et le calendrier d’introduction des technologies permettant de diminuer les émissions polluantes. L’objectif était de faire payer aux acheteurs les coûts de mise en conformité avec les règles en matière d’émissions de CO2.

Abus de position dominante

Le droit européen interdit à une entreprise qui domine un marché donné d’abuser de cette position pour proposer des conditions de vente déloyales, par exemple des prix excessivement élevés ou au contraire trop bas. Les positions dominantes ne sont pas interdites, seulement les abus. 

En 2018, la Commission européenne a ainsi condamné Google à une amende de 4,3 milliards d’euros. La société américaine avait obligé les fabricants de smartphones et tablettes utilisant son système d’exploitation Android à préinstaller son moteur de recherche et son navigateur (Chrome), en vue d’éliminer ses concurrents. Une sanction confirmée par la Cour de justice de l’Union européenne en 2022, bien que le montant ait légèrement diminué (4,1 milliards). Le géant du numérique s’était également vu réclamer 2,42 milliards d’euros en 2017 pour avoir favorisé son comparateur de prix. 

D’autres firmes ont également été sanctionnées pour abus de position dominante, dont Microsoft pour avoir systématiquement incorporé son propre moteur de recherche à son système Windows 7, ou encore Gazprom, pour avoir pratiqué des prix trop élevés dans huit pays d’Europe orientale.

La régulation des GAFAM

Les géants américains du web (Google, Amazon, Facebook, Apple, Microsoft…) bénéficient de positions dominantes sur un nombre important de secteurs. Si la Commission européenne lutte contre leurs abus depuis des années à travers la politique de la concurrence, le règlement sur les marchés numériques (DMA), qui s’applique depuis mai 2023, doit permettre à l’Union d’être beaucoup plus efficace en la matière. 

Concentrations et acquisitions 

Les concentrations (fusion entre deux entreprises, prise de contrôle ou création d’une entreprise commune) et acquisitions de dimension européenne sont interdites si elles donnent lieu à une importante diminution de la concurrence.

Une concentration est interdite en droit européen si elle crée ou renforce une position dominante susceptible de conduire à des abus. La Commission les surveille de près, selon différents critères comme le chiffre d’affaires des parties prenantes et le nombre d’Etats membres concernés. Elle doit être avertie des concentrations prévues si l’entreprise qui en résulte prévoit de dépasser certains plafonds. Dans le cas contraire, les autorités nationales de la concurrence peuvent les examiner. 

Les fusions sont autorisées la plupart du temps : de 2009 à 2019, seuls neuf cas examinés sur les 3 000 ont été interdits. En février 2019 toutefois, la Commission a refusé le projet d’acquisition du français Alstom par l’allemand Siemens dans le secteur ferroviaire. “Cette concentration aurait entraîné une hausse des prix pour les systèmes de signalisation qui assurent la sécurité des passagers et pour les futures générations de trains à très grande vitesse”, avait alors expliqué la commissaire européenne à la Concurrence Margrethe Vestager. Ce qui aurait conduit à une augmentation des prix pour les passagers. Sa décision a toutefois été critiquée par le gouvernement français, qui considérait que cela avait empêché la création d’un “champion européen” capable de faire face à la concurrence chinoise dans le secteur ferroviaire. Alstom a finalement fusionné avec la société canadienne Bombardier. 

Le contrôle des concentrations est apparu au début des années 1990 : depuis, de nombreux secteurs auparavant confiés à des monopoles nationaux on été ouverts à la concurrence sous l’impulsion des politiques européennes. Parmi eux, les services postaux, le gaz ou encore les chemins de fer.

A travers sa politique commerciale notamment, l’Union européenne s’efforce de lutter contre la concurrence déloyale des pays tiers. Elle utilise un certain nombre de mécanismes traditionnels (mesures antidumping ou antisubventions…) mais développe aussi des instruments innovants (règlement relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur, mécanisme d’ajustement carbone aux frontières…).

Aides d’Etat

Les aides d’Etat permettent à un pays de soutenir certaines de ses entreprises ou certains produits à travers des subventions, des prêts à conditions favorables ou encore des exonération d’impôts. Elles sont interdites lorsqu’elles entraînent des restrictions de concurrence.

Ces règles visent à empêcher un Etat d’accorder un traitement préférentiel à certaines entreprises ou à certains secteurs au détriment des autres Etats membres. 

Il existe un certain nombre d’exemptions permettant à un gouvernement de recourir aux aides d’Etat, notamment lorsqu’elles répondent à des objectifs spécifiques d’importance supérieure, comme pour faire face à des perturbations économiques importantes ou pour des motifs d’intérêt européen commun. La Commission a d’ailleurs assoupli ces règles de mars 2020 à juin 2022 pour permettre aux Vingt-Sept d’aider leurs entreprises en difficulté en raison de la pandémie de Covid-19.

Certaines catégories d’entreprises (notamment les plus petites), de secteurs (recherche, développement et innovation) ou de modalités d’aides (capital-investissement, formation, aides en faveur des travailleurs défavorisés et handicapés) sont également exemptées de ces interdictions. La Commission peut aussi autoriser le soutien étatique à des initiatives ciblées dans le cadre des projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC).

En dehors de ces cas généraux, les Etats doivent notifier à la Commission tout projet d’aide d’Etat, qui ne peut être mise en place qu’une fois son approbation donnée. 

La Commission européenne s’attaque notamment aux distorsions de concurrence dans le domaine fiscal. Afin d’attirer des grandes entreprises, certains Etats leur accordent des avantages fiscaux au cas par cas. La Commission considère que ces pratiques, assimilées à des aides d’Etat, faussent la concurrence. Apple s’était ainsi vue infliger une obligation de remboursement de 13 milliards d’euros en 2016 pour avoir bénéficié d’un traitement fiscal privilégié en Irlande, une demande finalement invalidée par la Cour de justice de l’Union européenne en juillet 2020. L’institution juridictionnelle a également annulé plusieurs condamnations emblématiques de la Commission contre Engie, Fiat ou Amazon, lesquelles avaient bénéficié d’avantages fiscaux au Luxembourg. 

Comment le droit européen de la concurrence s’applique-t-il aux services publics ?

Le droit européen de la concurrence s’applique à toutes les entreprises privées ou publiques. Seuls les services publics non marchands, comme par exemple l’éducation ou la protection sociale, ne sont pas concernés. 

Les règles européennes s’appliquent seulement partiellement aux services d’intérêts économiques général (SIEG), que sont par exemple les télécommunications, le gaz ou encore l’électricité. Ils sont soumis au droit de la concurrence, mais “dans les limites où l’application de ses règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie” (article 106 TFUE).

Le secteur des transports a lui-même une place particulière dans les traités. Les aides d’Etat sont possibles lorsqu’elles répondent “aux besoins de la coordination des transports” ou “correspondent au remboursement de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public” (article 93 TFUE).

L’ouverture à la concurrence de ces secteurs s’accompagne en outre d’une “garantie de service universel” (accessibilité et qualité pour tous). Cela signifie que les pays européens sont autorisés à compenser le coût de service public assumé par ces entreprises afin de garantir la qualité de ces services et de leur accessibilité.

Les évolutions de la politique de la concurrence 

La politique européenne de la concurrence a été accusée, par la France et l’Allemagne notamment, d’être devenue inadaptée à la compétition internationale. Elle rendrait le développement de “champions européens” impossible, là où les acteurs économiques d’autres puissances exercent parfois une position dominante sur les entreprises européennes, à l’image des géants américains du numérique comme Google ou Amazon. En février 2020, un an après l’échec de la fusion entre Alstom et Siemens, les deux pays ainsi que l’Italie et la Pologne ont officiellement enjoint la Commission de revoir sa politique. 

Un mois plus tard, la propagation de la pandémie de Covid-19 a poussé la Commission à procéder à un premier assouplissement temporaire des règles de concurrence, une possibilité offerte par les traités en cas de perturbation grave. Des aides d’Etat allant jusqu’à 800 000 euros ont alors été autorisées pour toutes les entreprises confrontées à des difficultés économiques en raison de l’épidémie. Ce cadre a été modifié à plusieurs reprises jusqu’en juin 2022, pour accroître par exemple les possibilités de soutien public à la recherche, aux tests et à la fabrication de produits permettant de lutter contre la flambée de coronavirus, protéger les emplois et soutenir davantage l’économie. L’ensemble des mesures doit progressivement prendre fin jusqu’en décembre 2023.

Dans sa communication de novembre 2021 intitulée “Une politique de concurrence adaptée aux nouveaux défis”, la Commission a dévoilé les résultats de son réexamen complet des règles de concurrence. Elle y envisage un assouplissement dans le secteur des semi-conducteurs pour faire face aux risques de pénurie, ainsi que de l’énergie pour atteindre ses objectifs climatiques. Le 11 juillet 2023, le Parlement européen a adopté le “Chips Act” : celui-ci autorise les gouvernements à recourir aux aides d’Etat pour développer la production de semi-conducteurs en Europe et réduire sa dépendance à l’Asie.

Entretemps, deux nouveaux événements d’ampleur ont incité la Commission à accélérer cette révision : l’invasion russe en Ukraine et le plan américain pour favoriser l’investissement écologique (Inflation Reduction Act, IRA). Depuis le 23 mars 2022, un “cadre temporaire de crise” (TCF) autorise les gouvernements à aider les entreprises touchées par les conséquences de la guerre en Ukraine, notamment celles qui subissent le plus la hausse des prix du gaz et de l’électricité. Renommé “cadre temporaire de crise et de transition” (TCTF) le 9 mars 2023, le dispositif a été amplifié à plusieurs reprises et prolongé jusqu’en 2025. Il cible en outre le financement de la décarbonation, en autorisant les Etats à subventionner les coûts d’investissement liés à la fabrication de batteries, panneaux solaires, pompes à chaleur, éoliennes, électrolyseurs et technologies de captage du carbone, ainsi que les capacités de production et de recyclage de matières premières critiques. Le TCTF est l’un des volets du “plan industriel du Pacte vert” présenté le 1er février 2023. 

Compétence exclusive et contrôle de la Commission 

La politique européenne de la concurrence figure parmi les compétences exclusives de l’Union : aucun Etat ne peut légiférer en matière de concurrence indépendamment des autres. Les grands principes de cette politique sont définis par les traités européens, notamment les articles 101 à 109 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

En outre, le Parlement européen dispose d’un pouvoir limité de consultation en matière de concurrence : les nouvelles règles sont proposées par la Commission européenne, avant d’être amendées et adoptées par le Conseil de l’UE qui réunit les Etats membres.

Mais c’est à la Commission européenne que revient la responsabilité de faire respecter ces règles par les Etats membres et les entreprises, y compris celles de pays tiers lorsqu’elles agissent sur le territoire européen. Elle dispose de pouvoirs d’enquête et de sanction, et peut saisir la Cour de justice de l’Union européenne lorsqu’elle constate une infraction.

La direction générale de la concurrence (DG COMP) dispose en particulier d’un pouvoir d’enquête sur les pratiques des entreprises, lui donnant la possibilité de lancer des procédures à leur encontre et, in fine, de prononcer ces sanctions, qui peuvent atteindre jusqu’à 10 % du chiffre d’affaires mondial de l’entreprise.

Enfin, la Commission ne s’intéresse directement qu’aux cas ayant un impact européen, selon différents critères comme le chiffre d’affaires en jeu, entre autres. Les cas de moindre ampleur sont de la responsabilité des autorités nationales de la concurrence.

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