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Climat : qu’est-ce que le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, ou “taxe carbone européenne” ?

Au cœur du “paquet climat” proposé par la Commission, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières - souvent appelé “taxe carbone européenne” - doit permettre à l’Union d’imposer ses normes environnementales aux entreprises étrangères exportant sur son territoire.

Les importations européennes représentent 20 % des émissions de gaz à effet de serre de l'UE. Pour limiter ces dernières, la Commission a proposé un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières
Les importations européennes représentent 20 % des émissions de gaz à effet de serre de l’UE. Pour limiter ces dernières, la Commission a proposé un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières - Crédits : JacobH / istock 

Pierre angulaire du mandat de la Commission von der Leyen, le Pacte vert pour l’Europe tend vers un objectif ambitieux : atteindre la neutralité climatique d’ici à 2050. Concrètement, cela signifie que les émissions de gaz à effet de serre de l’Union doivent être suffisamment faibles pour être absorbées par les puits de carbone naturels - tels que les océans et les forêts - et technologiques, qui permettent de les capturer artificiellement. La mise en place d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’UE est l’un des gros chantiers de ce Pacte vert.

A quels enjeux le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières doit-il répondre ?

Pour réduire son bilan carbone, l’Union européenne agit aujourd’hui pour l’essentiel sur son territoire. Mais tout ne repose pas sur les seules émissions de gaz à effet de serre du marché unique. Adepte du libre-échange, l’UE dépend en effet d’une économie largement mondialisée.

Elle a ainsi réalisé plus de 2 100 milliards d’euros d’importations en 2019, quasiment l’équivalent du PIB de la France. Des échanges intenses, qui représentent 20 % des émissions de gaz à effet de serre européennes. Et dont le bilan carbone augmente chaque année, souligne un rapport d’initiative de l’eurodéputé écologiste Yannick Jadot adopté en février 2021.

Face à la réglementation environnementale de plus en plus ambitieuse imposée dans l’UE, les multinationales implantées sur le Vieux Continent peuvent être tentées de délocaliser leurs activités pour polluer “librement” ailleurs. C’est précisément ce que souhaite éviter l’Union. “On veut à la fois décarboner l’industrie européenne tout en protégeant notre tissu industriel”, poursuit l’élu vert.

Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) vise ainsi à réduire ce bilan lié aux entreprises qui exportent vers l’Union, en limitant les fuites d’émissions carbone. Autrement dit, à éviter que d’une main, l’Europe contraigne son tissu industriel à des normes exigeantes sur son territoire, et que de l’autre elle importe des biens dont la production accélère le réchauffement climatique.

Comment le mécanisme doit-il contribuer à la lutte contre le changement climatique ?

L’idée d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières n’est pas nouvelle. Elle avait été soumise par l’UE en 1991, un an avant le sommet de la Terre de Rio. Si cette perspective avait été rapidement écartée par nombre d’Etats membres à l’époque, elle est revenue à l’agenda de la Commission européenne fin 2019.

Concrètement, ce mécanisme permettrait d’appliquer des coûts supplémentaires selon les émissions de carbone des entreprises situées dans les pays tiers. Les biens importés sur le territoire de l’Union et dont la production affiche un bilan carbone supérieur à ce seuil devraient alors être soumis à un surcoût.

Les entreprises exportatrices seraient alors incitées à se tourner vers des technologies moins émettrices, limitant le bilan climatique “externe” de l’UE et incitant les pays tiers à renforcer eux aussi leurs politiques environnementales.

Comment fonctionnera-t-il ?

Les surcoûts prévus par le MACF sont calqués sur les cours du système d’échange des quotas d’émissions carbone (ETS ou SEQE), qui concerne aujourd’hui les seules entreprises implantées en Europe. 

L’Union européenne a en effet mis en place un marché du carbone, qui attribue des quotas d’émissions de gaz à effet de serre aux entreprises. En cas de dépassement de ces quotas, elles doivent payer un surcoût, dont le montant est défini par le marché (environ 80 euros la tonne de CO2 en décembre 2021, en augmentation du fait notamment de la hausse des prix du gaz).

Dans sa proposition sur le MACF, la Commission indique que les importateurs de marchandises provenant de pays tiers seraient tenus d’acheter auprès des autorités nationales des certificats, dont le prix serait indexé sur celui du CO2 au sein du marché européen du carbone. Elle a proposé que les secteurs suivants soient dans un premier temps couverts : le fer et l’acier, l’aluminium, le ciment, l’engrais et l’électricité.

Le nombre de ces certificats dépendrait pour chaque entreprise de ses émissions de CO2 lorsqu’elle produit les biens concernés. Pour comptabiliser ces émissions, la Commission prévoit que les données soient transmises par les exportateurs de pays tiers aux importateurs européens. Dans le cas contraire, les importateurs pourront appliquer des valeurs par défaut aux secteurs concernés - avant de déterminer plus précisément ce nombre via une procédure de recoupement.

Quand sera-t-il lancé ? 

Les négociations en trilogue doivent normalement aboutir à une mise en œuvre progressive du mécanisme à partir du 1er janvier 2023, conformément au calendrier du plan de relance adopté par les dirigeants européens en juillet 2020.

Pendant la période de transition prévue par l’exécutif européen - de 2023 à la fin de l’année 2025 - les importateurs devraient seulement déclarer les émissions carbone des produits importés. Ils ne commenceraient à payer celles-ci qu’à partir de 2026. 

A l’issue de la période de transition en 2026, l’exécutif européen, qui aurait plus de recul sur le fonctionnement du dispositif, pourrait alors l’étendre à d’autres secteurs économiques. Au Parlement européen, la commission Agriculture souhaite par exemple que les biens agricoles soient inclus au mécanisme.

Le mécanisme impose-t-il une révision du marché européen du carbone ? 

S’il venait à être étendu aux entreprises des pays tiers comme prévu, le système SEQE devrait en revanche être réformé. Actuellement, celui-ci accorde des quotas d’émission carbone gratuits - que la Cour des comptes européenne recommande de mieux cibler - aux entreprises exerçant dans des secteurs sous tension, en raison de la conjoncture et de la concurrence, et parfois dans de larges proportions. Un dispositif qui vise justement à réduire les risques de fuite de carbone, mais dont le bien-fondé serait mis en cause par le MACF qui poursuit cet objectif à plus grande échelle. Dans son paquet législatif du 14 juillet, la Commission européenne a ainsi prévu la réduction progressive - puis la disparition - de ces quotas gratuits à partir de 2026.

Quelles conséquences ce mécanisme aurait-il sur la politique industrielle et commerciale de l’UE ?

Bien qu’il soit étudié depuis plusieurs décennies, ce mécanisme d’ajustement carbone aux frontières n’en demeure pas moins novateur pour l’Union. Il s’apparente même à une “révolution idéologique”, analysait en mars 2021 l’eurodéputé François-Xavier Bellamy (PPE).

L’eurodéputé considère que l’UE développe un “nouveau rapport à la mondialisation” avec ce mécanisme : “Pendant longtemps, la matrice européenne a reposé sur le libre-échange et sur la conviction que la seule mission de l’UE était d’abolir les barrières pour apporter le produit le moins cher possible au consommateur final […]. Aujourd’hui, on voit une rupture dans cette idéologie puisqu’avec ce mécanisme, on met en place une stratégie environnementale et industrielle qui permettra d’aller vers une concurrence loyale entre les entreprises européennes et mondiales”.

Au-delà de ce changement de paradigme, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières marque un tournant dans la politique industrielle et commerciale européenne. L’UE, qui prêche pour “la fin de l’Europe naïve” selon les mots d’Ursula von der Leyen, ambitionne de créer les conditions d’une juste concurrence face aux entreprises des Etats tiers. En instaurant ce mécanisme, elle placerait ainsi les entreprises du monde entier sur un pied d’égalité pour accéder au marché européen.

C’est en tout cas l’esprit dans lequel Valérie Hayer, eurodéputée Renaissance, aimerait que ce mécanisme soit appliqué. “L’idée n’est pas de mettre en place des mesures protectionnistes et de désavantager les entreprises des pays tiers. Nous voulons que ce mécanisme soit conforme aux règles de l’OMC”, a-t-elle précisé le 5 mars 2021. Une exigence de conformité aux normes de l’Organisation mondiale du commerce, dont sont membres les Etats de l’UE.

Où en est-on dans le processus législatif ?

Le 10 mars 2021, les députés européens ont voté une résolution, non contraignante, sur le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. Avec ce texte, qui leur a permis de prendre position en amont du processus législatif, les eurodéputés ont voulu peser politiquement sur les orientations données à ce mécanisme. Le 14 juillet, la Commission européenne a ensuite dévoilé sa proposition législative, incluse dans son “paquet climat”, nommé “Fit for 55” en anglais et qui comprend une série de mesures environnementales.

A l’occasion de la présidence française du Conseil de l’UE, Paris comptait aboutir le plus rapidement possible à un accord entre les Vingt-Sept. Une étape importante a été franchie le 15 mars, les ministres des Finances ayant adopté leur position sur les grandes lignes de cet instrument. 

Dans sa position sur le sujet, le Conseil a proposé deux modifications principales par rapport au projet initial de l’exécutif européen. Les Vingt-Sept souhaitent ainsi centraliser au niveau de l’UE le nouveau registre des importateurs déclarants et entendent exempter de ces formalités les exportations dans l’Union d’une valeur inférieure à 150 euros. Réunis en Conseil Environnement le 28 juin, les ministres ont confirmé la fin des quotas gratuits pour les secteurs concernés par le MACF de manière progressive sur une période de dix ans, entre 2026 et 2035.

Le Parlement européen a de son côté finalement approuvé sa position de négociation mercredi 22 juin. Réunis en session plénière le 8 juin dernier, les eurodéputés avaient en effet voté en défaveur de la réforme du marché carbone, eux-mêmes divisés sur la question des quotas gratuits pour les entreprises européennes. Les deux textes (marché carbone et MACF) étaient donc retournés en commission pour de nouvelles discussions. 

Une nouvelle ressource pour l’UE

Pour pallier les conséquences économiques de la pandémie de de Covid-19, les Etats membres ont adopté en juillet 2020 un plan de relance de 750 milliards d’euros. Le montage financier autour de cette opération précise que le remboursement de cet emprunt se fera grâce à l’argent dégagé via de nouvelles ressources. Dans ce cadre, les institutions de l’Union se sont accordées sur un calendrier juridiquement contraignant : le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières devrait être instauré d’ici le 1er janvier 2023.

Selon les estimations de la Commission, qui a précisé les contours de cette nouvelle ressource en décembre 2021 et proposé que 75 % des recettes du mécanisme alimentent le budget européen, celui-ci pourrait rapporter 1 milliard d’euros par an à l’UE. Outre son impact environnemental, le projet s’inscrit donc dans une stratégie de relance économique mais aussi d’autonomisation du budget européen, aujourd’hui alimenté aux trois quarts par les contributions nationales des Etats membres.

Le Pacte vert et l'Union européenne

Pacte vert et océans

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