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Climat : qu’est-ce que le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, ou “taxe carbone européenne” ?

Au cœur du “paquet climat” proposé par la Commission, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières - souvent appelé “taxe carbone européenne” - doit permettre à l’Union d’étendre ses normes environnementales aux entreprises exportant sur son territoire.

Les importations européennes représentent 20 % des émissions de gaz à effet de serre de l'UE. Pour limiter ces dernières, la Commission a proposé un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières
Les importations européennes représentent 20 % des émissions de gaz à effet de serre de l’UE. Pour limiter ces dernières, la Commission a proposé un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières - Crédits : JacobH / istock 

Dans la nuit du 17 au 18 décembre 2022, Etats membres et eurodéputés ont fini par trouver un compromis sur trois textes majeurs : la réforme du marché carbone européen, le Fonds social pour le climat ainsi que la mise en place d’une “taxe carbone”. Plus exactement appelée “mécanisme d’ajustement carbone aux frontières” (MACF), cette dernière - qui doit encore être formellement validée par les deux institutions - doit s’appliquer progressivement à partir du 1er octobre 2023.

Pourquoi l’Union européenne met-elle en place un mécanisme d’ajustement carbone à ses frontières ?

Pierre angulaire du mandat de la Commission von der Leyen, le Pacte vert pour l’Europe tend vers un objectif ambitieux : atteindre la neutralité climatique d’ici à 2050. Concrètement, les émissions de gaz à effet de serre de l’Union doivent être suffisamment faibles pour être absorbées par les puits de carbone naturels - tels que les océans et les forêts - et technologiques, qui permettent de les capturer artificiellement. La mise en place d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’UE est l’un des grands projets de ce Pacte vert.

Pour réduire son bilan carbone, l’Union européenne agit aujourd’hui essentiellement sur son territoire. Mais tout ne repose pas sur les seules émissions de gaz à effet de serre du marché unique. Adepte du libre-échange, l’UE dépend en effet d’une économie largement mondialisée.

Elle a ainsi réalisé plus de 2 100 milliards d’euros d’importations en 2019, soit l’équivalent du PIB de la France. Des échanges intenses, qui représentent 20 % des émissions de gaz à effet de serre européennes. Et dont le bilan carbone augmente chaque année, souligne un rapport d’initiative de l’eurodéputé écologiste Yannick Jadot.

Face à une réglementation environnementale de plus en plus ambitieuse, les multinationales implantées sur le Vieux Continent peuvent être tentées de délocaliser leurs activités pour polluer “librement” ailleurs. C’est précisément ce que souhaite éviter l’Union. “On veut à la fois décarboner l’industrie européenne tout en protégeant notre tissu industriel”, poursuit l’élu vert.

Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières vise ainsi à réduire ce bilan lié aux entreprises qui exportent vers l’Union, en limitant les fuites d’émissions carbone. Autrement dit, à éviter que d’une main, l’Europe contraigne son tissu industriel à des normes exigeantes sur son territoire, et que de l’autre elle importe des biens dont la production accélère le réchauffement climatique.

L’idée d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières n’est pas nouvelle. Elle avait été soumise par l’UE en 1991, un an avant le sommet de la Terre de Rio. Si cette perspective avait été rapidement écartée par nombre d’Etats membres à l’époque, elle est revenue à l’agenda de la Commission européenne fin 2019.

Comment le mécanisme doit-il contribuer à la lutte contre le changement climatique ?

Concrètement, ce mécanisme permettra d’appliquer des coûts supplémentaires selon les émissions de carbone des entreprises situées dans les pays tiers. Les biens importés sur le territoire de l’Union et dont la production n’est pas soumise à un prix du carbone (ou à un prix faible) se verront alors appliquer un surcoût en entrant sur le marché européen. 

Les entreprises exportatrices seront alors incitées à se tourner vers des technologies moins émettrices, limitant le bilan climatique “externe” de l’UE et incitant les pays tiers à renforcer eux aussi leurs politiques environnementales.

Comment fonctionnera-t-il ?

Les surcoûts prévus par le MACF sont calqués sur les cours du système d’échange des quotas d’émissions carbone (ETS ou SEQE), qui concerne aujourd’hui les seules entreprises implantées en Europe. 

L’Union européenne a en effet mis en place un marché du carbone, qui attribue des quotas d’émissions de gaz à effet de serre aux entreprises. En cas de dépassement de ces quotas, elles doivent payer un surcoût, dont le montant est défini par le marché (environ 87 euros la tonne de CO2 en décembre 2022).

Une fois le MACF mis en place, les importateurs de marchandises de pays tiers seront tenus d’acheter auprès des autorités nationales des certificats, dont le prix sera indexé sur celui du CO2 au sein du marché européen du carbone. Les secteurs suivants seront dans un premier temps couverts : le fer et l’acier, l’aluminium, le ciment, l’engrais, l’électricité et l’hydrogène. Certaines marchandises comme les vis ou les boulons sont également concernées.

Le nombre de ces certificats dépend pour chaque entreprise de ses émissions de CO2 lorsqu’elle produit les biens concernés. Pour comptabiliser ces émissions, le texte prévoit que les données soient transmises par les exportateurs de pays tiers aux importateurs européens. Dans le cas contraire, les importateurs pourront appliquer des valeurs par défaut aux secteurs concernés - avant de déterminer plus précisément ce nombre via une procédure de recoupement.

Quand sera-t-il lancé ? 

La mise en œuvre progressive du mécanisme doit commencer à partir du 1er octobre 2023. Pendant la période de transition prévue par l’exécutif européen - de cette date à fin 2025 - les importateurs devront seulement déclarer les émissions carbone des produits importés. Ils ne commenceront à payer celles-ci qu’à partir de 2026. 

A l’issue de la période de transition en 2026, l’exécutif européen, qui aura plus de recul sur le fonctionnement du dispositif, pourra alors l’étendre à d’autres secteurs économiques. Toutes les dispositions de cette “taxe carbone” doivent s’appliquer pleinement à partir de 2034.

Pourquoi le mécanisme impose-t-il une révision du marché européen du carbone ?

Etendu aux entreprises des pays tiers, le système SEQE a également dû être réformé. Jusqu’à présent, celui-ci accorde des quotas d’émission carbone gratuits aux entreprises exerçant dans des secteurs sous tension, en raison de la conjoncture et de la concurrence, et parfois dans de larges proportions. Des quotas que la Cour des comptes européenne a par ailleurs recommandé de mieux cibler, mais dont l’objectif général est de réduire les risques de fuite de carbone. Ces fuites devant désormais être évitées grâce au MACF, les quotas gratuits n’ont en principe plus de raison d’être.

De plus, la double protection aux industries de l’UE, que permettrait la combinaison de quotas gratuits pour les entreprises européennes et d’une taxe carbone pour les entreprises étrangères, contreviendrait aux règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). C’est pourquoi une réduction de ces quotas gratuits sur le marché européen est prévue à partir de 2026, jusqu’à leur disparition en 2034. La diminution doit par exemple atteindre -48,5 % en 2030.

Quelles conséquences ce mécanisme aura-t-il sur la politique industrielle et commerciale de l’UE ?

Bien qu’il soit étudié depuis plusieurs décennies, ce mécanisme d’ajustement carbone aux frontières n’en demeure pas moins novateur pour l’Union. Il s’apparente même à une “révolution idéologique”, analysait en mars 2021 l’eurodéputé François-Xavier Bellamy (PPE).

L’eurodéputé considère que l’UE développe un “nouveau rapport à la mondialisation” avec ce mécanisme : “Pendant longtemps, la matrice européenne a reposé sur le libre-échange et sur la conviction que la seule mission de l’UE était d’abolir les barrières pour apporter le produit le moins cher possible au consommateur final […]. Aujourd’hui, on voit une rupture dans cette idéologie puisqu’avec ce mécanisme, on met en place une stratégie environnementale et industrielle qui permettra d’aller vers une concurrence loyale entre les entreprises européennes et mondiales”.

Au-delà de ce changement de paradigme, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières marque un tournant dans la politique industrielle et commerciale européenne. L’UE, qui prêche pour “la fin de l’Europe naïve” selon les mots d’Ursula von der Leyen, ambitionne de créer les conditions d’une juste concurrence face aux entreprises des Etats tiers. En instaurant ce mécanisme, elle placerait ainsi les entreprises du monde entier sur un pied d’égalité pour accéder au marché européen.

Comment se sont déroulées les négociations ?

Le 10 mars 2021, les députés européens avaient voté une résolution, non contraignante, sur le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. Avec ce texte, qui leur a permis de prendre position en amont du processus législatif, les eurodéputés ont voulu peser politiquement sur les orientations données à ce mécanisme. Le 14 juillet, la Commission européenne a ensuite dévoilé sa proposition législative, incluse dans son “paquet climat”, nommé “Fit for 55” en anglais et qui comprend une série de mesures environnementales.

A l’occasion de la présidence française du Conseil de l’UE, Paris comptait aboutir le plus rapidement possible à un accord entre les Vingt-Sept. Une étape importante a été franchie le 15 mars 2022, les ministres des Finances ayant adopté leur position sur les grandes lignes de cet instrument. 

Dans sa position sur le sujet, le Conseil a proposé deux modifications principales par rapport au projet initial de l’exécutif européen. Les Vingt-Sept souhaitaient ainsi centraliser au niveau de l’UE le nouveau registre des importateurs déclarants et entendaient exempter de ces formalités les exportations dans l’Union d’une valeur inférieure à 150 euros. Réunis en Conseil Environnement le 28 juin, les ministres s’étaient mis d’accord sur la fin des quotas gratuits pour les secteurs concernés par le MACF de manière progressive sur une période de dix ans, entre 2026 et 2035.

Le Parlement européen a de son côté finalement approuvé sa position de négociation le 22 juin. Réunis en session plénière le 8 juin, les eurodéputés avaient en effet voté en défaveur de la réforme du marché carbone, eux-mêmes divisés sur la question des quotas gratuits pour les entreprises européennes. Les deux textes (marché carbone et MACF) étaient donc retournés en commission pour de nouvelles discussions.

Après un premier compromis en trilogue le 13 décembre 2022, eurodéputés et Etats membres se sont ensuite mis d’accord sur ce paquet de réformes - comprenant aussi la révision du marché carbone ainsi qu’un Fonds social pour le climat - le 18 décembre.

Une nouvelle ressource pour l’UE

Pour pallier les conséquences économiques de la pandémie de de Covid-19, les Etats membres ont adopté en juillet 2020 un plan de relance de 750 milliards d’euros. Le montage financier autour de cette opération précise que le remboursement de cet emprunt se fera grâce à l’argent dégagé via de nouvelles ressources. Dans ce cadre, les institutions de l’Union s’étaient accordées sur un calendrier juridiquement contraignant (mais pas atteint) : le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières devait être instauré d’ici le 1er janvier 2023. Outre son impact environnemental, le projet s’inscrit donc dans une stratégie de relance économique mais aussi d’autonomisation du budget européen, aujourd’hui alimenté aux trois quarts par les contributions nationales des Etats membres.

Le Pacte vert et l'Union européenne

Pacte vert et océans

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