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Le budget de l'Union européenne

Synthèse 17.11.2020 Vincent Lequeux, mis à jour par Barthélémy Gaillard

D'où vient le budget de l'Union européenne ? Comment est-il dépensé ? Comment est-il voté ? L'essentiel sur le sujet.

Le budget de l'Union européenne

Les principaux chiffres du budget européen

En 2019, le budget de l'Union européenne était de 148,2 milliards d'euros. Il était ainsi supérieur de 2,4% au budget 2018.

Le budget annuel de l'UE s'inscrit dans un cadre pluriannuel fixé pour sept ans et qui détermine les montants maximums que l'UE peut dépenser chaque année dans différents domaines. Celui-ci est de 908,4 milliards d'euros pour la période 2014 – 2020. Le budget pluriannuel de l'exercice à venir (2021-2027), lui, fait actuellement l'objet d'intenses négociations (voir encadré).

Le budget de l'UE représente un peu plus d'1 % de la richesse produite chaque année par les pays membres de l'UE. En 2019, le PIB total des 27 membres de l'Union européenne était de 13 929 milliards d'euros.

A titre indicatif, et même si ces montants sont difficilement comparables en raison de compétences très différentes, le budget des Etats-Unis prévoit 3 325 milliards d'euros (4 094 milliards de dollars) de dépenses et 2 968 milliards d'euros (3 654 milliards de dollars) de recettes en 2018. Pour la France, le budget de la même année s'élève à 386,3 milliards d'euros de dépenses nettes et 302 milliards de recettes nettes.

Contrairement aux Etats, le budget de l'Union européenne doit équilibrer les dépenses et recettes et ne prévoit pas de déficit. Toutefois, les recettes correspondent aux crédits de paiement (148 milliards d'euros) et non d'engagements (166 milliards d'euros).

Les engagements contraignent l'UE à allouer des moyens à certains projets, contrats, travaux de recherche... au cours de l'année de l'engagement ou plus tard. Tandis que les paiements correspondent au montant que l'Union s'attend effectivement à dépenser au cours de l'année, y compris pour des engagements prévus les années précédentes. C'est pourquoi l'écart entre les deux peut être important, et c'est ce qui a permis à l'Union européenne d'apporter notamment plusieurs modifications d'ampleur à son budget 2020, dont un fonds de 3,1 milliards d'euros débloqué le 14 avril pour faire face à la pandémie de Covid-19.

Sauf indication contraire, les montants mentionnés dans cet article correspondent aux crédits de paiement.

De quoi se compose le budget ?

Le budget est financé par différents types de ressources, l'Union européenne ne prélevant elle-même aucun impôt directement.

La ressource "RNB", pour "revenu national brut", est la principale manne financière de l'Union européenne puisqu'elle alimente, selon les années, entre deux tiers et trois quarts du budget (107,1 milliards d'euros en 2019, soit 72%). Chaque Etat membre verse ainsi une contribution calculée en fonction de son poids économique.

Les ressources propres traditionnelles (RPT) constituent environ 14% des recettes totales en 2019. Elles se composent principalement de droits de douane perçus sur les importations en provenance de pays tiers.

La ressource TVA contribue à 12% des recettes en 2019. Il s'agit d'un taux uniforme, pour tous les Etats membres, à l'assiette harmonisée selon les règles de l'UE.

Le reste (environ 2%) provient de taxes versées par le personnel de l'UE sur ses rémunérations, de contributions de pays tiers à certains programmes européens, d'amendes infligées aux entreprises qui enfreignent les règles de concurrence ou d'autres lois, ainsi que du solde de l'exercice précédent.

La France est le deuxième contributeur au budget européen, après l'Allemagne. Elle a fourni près de 21 milliards d'euros à l'Union européenne en 2019, soit 14% des recettes.

La France et le budget européen

 

Où vont les dépenses ?

Le budget européen est alloué à plusieurs politiques. Le montant dédié à chacune peut varier chaque année en fonction du vote des institutions européennes.

Mais tous les ans, l'essentiel des dépenses européennes est consacré à la Politique agricole commune (PAC, à hauteur de 38% du budget européen en 2018 - les chiffres détaillés des dépenses ne sont pas disponibles pour 2019) et à la Politique de cohésion (32%), dont l'objectif est de réduire les inégalités régionales et sociales au sein de l'Union européenne. A elles seules, ces politiques essentiellement gérées au niveau européen représentent donc 70% du budget de l'UE.

Viennent ensuite le financement de la recherche et de l'innovation, la politique de voisinage et d'élargissement, le soutien aux transports, l'aide au développement, l'éducation et la culture dont fait partie le programme Erasmus, l'économie ou encore la politique migratoire, dont les dépenses ne cessent d'augmenter.

Dans l'ensemble, les Etats membres "récupèrent" 94% des dépenses européennes. Le reste (6%) est consacré aux dépenses de fonctionnement, essentiellement les frais administratifs de la Commission européenne, du Parlement européen et du Conseil de l'UE.

La France est le premier bénéficiaire des dépenses européennes (13,5 milliards d'euros en 2017), notamment celles relatives à la Politique agricole commune (9,2 milliards d'euros).

 

Comment le budget est-il voté ?

Chaque année, la Commission européenne propose un budget pour l'année suivante. Celui-ci est ensuite amendé par le Parlement européen et par le Conseil de l'Union européenne, qui regroupe les Etats. Les négociations sont parfois longues, Commission et Parlement étant généralement favorables à une hausse tandis que les Etats membres (premiers contributeurs au budget) y sont souvent plus réticents.

Le cadre financier pluriannuel, lui, est adopté tous les sept ans selon une procédure différente. Sur proposition de la Commission, le Conseil de l'Union européenne adopte le budget pluriannuel à l'unanimité, après un vote d'approbation du Parlement européen (qui peut donc l'approuver ou le rejeter, sans pouvoir le modifier).

En 2013, le budget 2014-2020 (908 milliards d'euros) était pour la première fois en baisse par rapport au précédent : -3,5%. Le prochain cadre financier pluriannuel pour la période 2021-2027 est en discussion.

Où en est le processus d'adoption du budget pluriannuel 2021-2027 ?

Alors que le prochain cadre financier pluriannuel 2021-2027 est en discussion, la Commission a proposé de l'augmenter à 1 100 milliards d'euros. Au sortir du sommet du 21 juillet 2020, le Conseil européen, lui, l'a fixé à 1074,3 milliards d'euros. Le 10 novembre 2020, les équipes de négociation du Parlement européen et du Conseil se sont ensuite accordées sur un montant revu à la hausse de 16 milliards supplémentaires, à 1090,3 milliards d'euros

Cet accord politique doit encore être voté par le Parlement et par le Conseil, au sein duquel les tractations risquent d'être compliquées. En effet, lors d'une réunion des ambassadeurs organisée le 16 novembre, la Pologne et la Hongrie ont d'ores et déjà fait pression en usant de leur droit de veto, bloquant du même coup l'adoption du budget pluriannuel. Budapest et Varsovie ont ainsi voulu marquer leur opposition au projet actuellement débattu de soumettre l'accès aux fonds européens au respect de l'état de droit. Etant tous deux sous le coup de procédures d'infraction pour des entraves à l'indépendance de la justice et aux droits des étrangers, ils craignent en effet de ne plus bénéficier des financements de l'Union européenne et s'opposent à ce qu'ils estiment être un déni de leur souveraineté nationale.

Quelles évolutions depuis le traité de Rome ?

A sa naissance en 1957 et pendant plusieurs années, la Communauté européenne est intégralement financée par les contributions des Etats membres. Toutefois, les traités de Rome de 1957 prévoient déjà la possibilité de basculer vers un système de financement propre et indépendant des États.

Il faut néanmoins attendre la mise en place de la PAC en 1962 pour que des premières recettes autonomes puissent être allouées à la Communauté, et 1980 pour que, dans les faits, le budget européen devienne intégralement financé par des ressources propres (prélèvements agricoles, droits de douane et TVA pour l'essentiel).

Quelques années après, ces dernières apparaissent insuffisantes. En 1988, les contributions nationales réapparaissent alors, sous forme de ressource liée au produit national brut (PNB) de chaque Etat membre. D'abord complémentaire des autres ressources propres, la part des contributions nationales augmente progressivement, au point de constituer aujourd'hui les quatre cinquièmes du budget européen.

Afin d'équilibrer le budget, les "perspectives financières", qui fixent un plafond et la composition des dépenses pour une période pluriannuelle, sont définies depuis 1988.

Enfin, les pouvoirs du Parlement européen en matière budgétaire se sont accrus au fur et à mesure des traités successifs.

Les origines des perspectives financières

 

Qu'est-ce que le rabais ?

Le rabais consiste en un accord entre l'Union européenne et certains de ses Etats membres qui les exempte partiellement de contribuer au budget européen. Il s'agit donc d'un mécanisme de correction du budget européen. Avant que le Royaume-Uni ne sorte de l'UE, il bénéficiait d'un rabais de ce type depuis 1984, obtenu après avoir protesté contre la PAC, qu'il estimait à son désavantage.

Depuis et jusqu'à sa sortie de l'UE, le Royaume-Uni s'est toujours vu rembourser les deux tiers (66%) de son solde budgétaire. Cette correction a été financée par les Etats membres en fonction de leur richesse, d'autres pays (des contributeurs nets au budget européen) ayant par ailleurs négocié des allègements sur cette compensation. Ainsi l'Allemagne, les Pays-Bas, l'Autriche et la Suède ne paient que 25% de la somme qui leur aurait été normalement réclamée. La France a quant à elle été longtemps le principal contributeur au rabais britannique.

Budget européen : qu'est-ce que le rabais britannique ?

 

Débats et perspectives

En juin 2017, la Commission européenne a publié un document de réflexion portant sur l'avenir du budget de l'UE. Elle y constatait plusieurs dysfonctionnements : manque de flexibilité et de légitimité du budget, difficulté de transférer des fonds d'un programme à un autre en fonction des priorités du moment, financement de politiques ou de programmes dont la valeur ajoutée n'est pas toujours démontrée...

En mai 2018, elle a proposé un nouveau budget pour la période 2021-2027. Elle y plaidait alors pour un montant accru (1 279 milliards d'euros) et incluant de nouveaux champs d'action (migrations, sécurité...), tout en proposant des coupes dans d'autres domaines comme l'agriculture et la politique régionale.

La Commission a également proposé de créer un programme d'appui aux réformes ainsi qu'un mécanisme européen de stabilisation des investissements. Le premier venait améliorer la coordination des politiques économiques nationales, le second limitait l'impact d'éventuels chocs économiques dans les Etats de la zone euro. Actuellement, le poids limité du budget de l'Union européenne comme la règle d'équilibre ne lui permettent pas d'être utilisé comme outil de stabilisation économique en cas de crise.

Accord en demi-teinte sur le budget de la zone euro

Fin mai 2020, la Commission a proposé un plan de relance post-Covid 19 de 750 milliards d'euros ("Next Generation EU"), basé sur des emprunts contractés par l'UE et adossé au budget pluriannuel. Il a été validé par le Conseil européen le 21 juillet 2020.

Autre innovation majeure proposée par la Commission : l'établissement de nouvelles ressources propres, pour diminuer la part de contribution des Etats membres. Une option qui paraît d'autant plus nécessaire qu'avec le départ du Royaume-Uni en 2020, l'Union doit faire face à un manque à gagner net d'environ 7 milliards d'euros par an. 

Cependant, à l'heure actuelle, le financement de la majorité du budget européen par les Etats alimente de difficiles négociations pluriannuelles. Le discours sur le "juste retour" est particulièrement présent dans les Etats dits "contributeurs nets" : celui-ci impliquerait que chaque Etat bénéficie d'un montant de dépenses européennes au moins égal à sa contribution. Une logique à l'encontre de celle des pères fondateurs, et qui rend peu visible les bénéfices de la mise en commun des ressources.

La décision de financer un plan de relance européen de 750 milliards d'euros par l'emprunt pour endiguer les effets de la crise du Covid-19 pourrait néanmoins inverser la tendance. En effet, pour rembourser cet emprunt, trois solutions sont envisageables : puiser dans le budget européen, augmenter les contributions nationales, ou créer de nouvelles ressources propres.

Les deux premières étant politiquement difficiles à privilégier, la troisième semble donc se profiler puisque l'équipe de négociation du Parlement européen et celle de la présidence allemande du Conseil se sont accordées le 10 novembre 2020 autour d'un calendrier juridiquement contraignant de mise en place de ces ressources propres. Outre la contribution plastique, dont l'instauration est d'ores et déjà actée pour le 1er janvier 2021, une contribution sur le système d'échange de quotas d'émission carbone sera établie à partir de 2023. Même chose pour la taxe sur le numérique (à partir de 2024), mais aussi pour la taxe sur les transactions financières, les contributions financières liées au secteur des entreprises et une nouvelle assiette commune pour l'impôt sur les sociétés (à partir de 2026). Cet accord politique doit néanmoins encore être voté par les deux institutions.

Budget européen : quelles ressources propres pour l'Union européenne ?