Budget de l’UE : que sont les nouvelles ressources propres de l’Union européenne ?

Depuis les années 1980, ce sont les contributions financières des Etats membres qui financent l’essentiel du budget européen (les deux tiers en 2022). Et tous les sept ans, les négociations pour déterminer le montant des recettes et la répartition des dépenses de l’UE font rage entre les Vingt-Sept, chacun s’efforçant de faire coïncider au mieux finances européennes et intérêts nationaux. 

Un fonctionnement qui, selon certains, nuit à l’efficacité de l’Union. Et rend d’autant plus nécessaire la création de ressources supplémentaires, détachées des budgets nationaux.

Pourquoi introduire de nouvelles ressources budgétaires pour l’Union européenne ? 

Longtemps, des voix se sont élevées pour introduire des ressources permettant à l’UE de moins dépendre des contributions, et donc des arbitrages, de ses Etats membres.

Des ressources qui doivent ainsi permettre aux priorités européennes de pas être “esclaves des contraintes budgétaires nationales”, expliquait par exemple l’ancien sénateur Pierre Bernard-Reymond dans un rapport sur le sujet en 2012. Ces priorités seraient alors conçues “en fonction de leur valeur ajoutée intrinsèque” et détachées “des strictes contingences nationales”. Concrètement, le pouvoir de pression exercé par les Etats lors des négociations budgétaires aurait moins de répercussions sur le financement final des politiques européennes. 

Au cours des dernières années, l’évolution du contexte international, l’émergence de nouveaux enjeux transnationaux (numérique, climatique…) ou encore le départ du Royaume-Uni (alors troisième contributeur financier au budget européen) ont fait avancer le projet. En 2018, la première proposition de budget de la Commission prévoyait ainsi d’intégrer de nouvelles ressources propres.

Mais c’est surtout la pandémie de Covid-19 qui a mis le sujet au centre des discussions. La mise en place d’un nouveau plan de relance européen de 750 milliards d’euros (dont 390 milliards d’euros de subventions aux Etats), pour faire face aux conséquences économiques et sociales de la pandémie, a contraint les dirigeants à s’accorder sur les moyens de le financer. En juillet 2020, les Vingt-Sept ont validé le principe d’un grand emprunt commun européen pour alimenter ce plan, et sur son remboursement à partir de 2028 grâce à de nouvelles ressources indépendantes des deniers nationaux. 

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D’après les données de la commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale, le départ du Royaume-Uni fait perdre à l’UE l’équivalent de 15,5 % de ses ressources propres, soit 27,9 milliards d’euros par an. Deux mécanismes viennent partiellement compenser cette perte.

Premièrement, le départ du Royaume-Uni entraîne la fin du financement du “rabais” britannique, soit une économie estimée de plus de 5 milliards d’euros par an.

Deuxièmement, si le Royaume-Uni n’est plus un Etat membre de l’UE depuis le 1er février 2020, le pays continue de verser une contribution au budget communautaire. Il s’agit en effet de la facture dont il doit s’acquitter, conformément à l’accord de retrait conclu en octobre 2019, afin d’honorer les engagements financiers pris lorsque le Royaume-Uni était encore membre de l’UE. 

Selon les calculs de la commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale, le Royaume-Uni devrait alimenter le budget de l’UE à hauteur de 5 milliards d’euros par an en moyenne pendant encore quelques années. 

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D’où viennent aujourd’hui les recettes de l’Union ?

Depuis 1988, le budget annuel de l’Union européenne est encadré par un cadre financier pluriannuel (CFP), ou plafond budgétaire à long terme.

Etabli sur sept années, celui-ci vise notamment à répartir et à limiter les dépenses et les recettes qui pourront être mobilisées au cours de la période pour mener à bien les politiques européennes, en fonction des priorités définies en commun.

Aujourd’hui, le budget de l’Union européenne est alimenté par : 

• une contribution directe des Etats membres (dite “ressource RNB”, représentant 67 % du budget de l’UE en 2022). Ces transferts financiers des Etats à l’Union sont calculés pour chaque Etat en fonction de son revenu national brut, certains pays bénéficiant par ailleurs de réductions. Elle existe sous sa forme actuelle depuis 1988.

• une ressource propre fondée sur la TVA (11 % du budget 2022). Elle correspond à un transfert par les Etats membres d’une fraction du montant de la TVA qu’ils perçoivent sur leur territoire (0,3 % pour 2021-2027).

• des ressources propres “traditionnelles” (11 % du budget 2022). Introduites dans les années 1970, elles correspondent pour l’essentiel aux droits de douane perçus par l’UE lorsque des marchandises en provenance de pays tiers entrent dans le marché unique. L’ensemble de ces ressources est perçu auprès des acteurs économiques par les Etats membres qui les versent ensuite à l’UE.

• une contribution du Royaume-Uni (6 % du budget 2022), qui doit encore régler sa part des dépenses réalisées par l’Union européenne avant son départ en 2020. Ce versement pourrait s’étaler pendant encore plusieurs années, avec des montants pouvant varier du simple au double d’une période à l’autre. 

• une contribution fondée sur les déchets plastiques non recyclés (près de 4 % du budget 2022). Il s’agit de la première des nouvelles ressources propres à avoir été mise en place. Depuis le 1er janvier 2021, chaque Etat membre paie une contribution supplémentaire de l’ordre de 0,80 euro par kg de plastique non recyclé. Il ne s’agit pas à proprement parler d’une taxe, chaque Etat restant libre de créer ses propres instruments pour récoler le montant de cette contribution. Dans son projet de 2018, la Commission européenne estimait à 6,6 milliards d’euros l’enveloppe générée annuellement par cette ressource, la France devant être l’un des plus importants contributeurs (plus d’un milliard d’euros par an). Une réduction annuelle forfaitaire est accordée aux 17 pays dont le RNB par habitant était inférieur à la moyenne européenne en 2017.

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L’UE complète son budget par des amendes infligées aux entreprises ne respectant pas les règles de concurrence, par des contributions de pays tiers à certains programmes de l’Union, ou encore par l’impôt sur les rémunérations du personnel de l’UE. L’ensemble, qui n’est pas compris dans les ressources propres, ne représente toutefois que 1 % du total des recettes de l’UE.

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Quelles nouvelles ressources propres sont envisagées ?

Depuis la proposition de la Commission européenne en 2018, envisageant l’introduction d’un “panier de nouvelles ressources propres”, puis l’accord des dirigeants européens en 2020 sur le nouveau cadre financier pluriannuel, la nature de ces ressources a pu évoluer. Certains projets semblent avoir été abandonnés (redevance numérique…), tandis que d’autres ont vu le jour. 

Après la mise en place de la contribution plastique en 2021, la Commission européenne a présenté les contours de nouvelles ressources le 22 décembre 2021, lesquelles ont été révisées et complétées le 20 juin 2023. Ces quatre ressources, qui doivent désormais être négociées au Conseil de l’Union européenne (avec avis du Parlement européen), seraient fondées sur le futur mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, sur une extension du marché carbone européen, sur l’impôt mondial sur les multinationales et, temporairement, sur les bénéfices des entreprises. 

• L’extension du marché carbone européen. Au sein de ce marché mis en place en 2005, les émissions de CO2 sont monétisées et échangées entre les entreprises. L’objectif est de réduire les émissions de gaz à effet de serre en fixant un prix élevé de la tonne de CO2 émise, assortie de quotas. Après un accord du Parlement européen et du Conseil de l’UE au printemps 2023, ce marché doit progressivement s’étendre aux secteurs aérien et maritime, tandis que les bâtiments (chauffage) et le transport routier (carburant) seront intégrés dans un marché dédié. L’exécutif européen a proposé que 30 % des recettes de ces marchés, dont l’intégralité est actuellement transférée aux Etats membres, alimentent désormais le budget de l’Union européenne. Soit une manne financière qui passerait de 7 milliards d’euros par an en 2024 à environ 19 milliards d’euros par an à partir de 2028, lorsque le budget de l’UE inclura les recettes du nouveau système d’échange de quotas d’émission.

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• Un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. Cet instrument instaurera à partir de 2026 un prix du carbone sur les importations de certains biens en provenance de l’extérieur de l’UE : il s’appliquera dans un premier temps au fer et à l’acier, au ciment, à l’aluminium, aux engrais et à l’électricité. Les producteurs des pays non membres de l’UE devront acquérir des certificats pour couvrir les “émissions intégrées” de leurs marchandises, ou bien “verdir leurs processus de production”. Tandis que les entreprises européennes, aujourd’hui soumises à des contraintes environnementales plus importantes que la concurrence étrangère, ne devraient plus être pénalisées par ces différences. La Commission propose que 75 % des recettes de ce nouvel instrument alimentent le budget européen, soit 1,5 milliard d’euros par an en moyenne à partir de 2028.

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• L’impôt mondial sur les sociétés multinationales. Ce projet, qui a obtenu l’accord de 136 pays le 8 octobre 2021, prévoit deux piliers : un taux d’impôt minimum de 15 % sur les bénéfices de ces sociétés partout dans le monde, et une réaffectation d’une partie de l’impôt aux Etats dans lesquels les très grandes entreprises réalisent effectivement leurs profits. La Commission propose ainsi que les Etats de l’Union européenne réallouent eux-mêmes une partie de ces recettes au budget de l’Union européenne. Elle estime que cette ressource pourrait représenter entre 2,5 et 4 milliards d’euros par an.

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• Ressource statistique temporaire fondée sur les bénéfices des entreprises. Celle-ci correspondrait à 0,5 % de l’assiette fictive des bénéfices des entreprises de l’UE, un indicateur calculé par Eurostat sur la base des statistiques des comptes nationaux (excédent brut d’exploitation des sociétés financières et non financières). Il ne s’agirait pas d’un impôt sur les entreprises mais d’une contribution versée par les Etats membres en fonction de ces chiffres. Son montant est estimé par la Commission à 16 milliards d’euros à partir de 2024. Cet instrument a vocation à être remplacé par une réforme de la répartition des droits d’imposition entre les Etats membres, intitulée “BEFIT”.

Le montant cumulé de ces trois nouvelles ressources propres serait donc de 36 milliards d’euros à partir de 2028. 

Initialement, la Commission souhaitait utiliser ces nouvelles ressources non seulement pour rembourser le plan de relance européen (un montant compris entre 15 et 16 milliards d’euros à partir de 2026) mais aussi pour financer le futur fonds social pour le climat, à hauteur de 8 milliards d’euros par an. Elle prévoyait ainsi, d’ici la fin 2023, de présenter un “deuxième panier de nouvelles ressources propres” axé sur une réforme de la répartition des droits d’imposition entre les Etats membres (BEFIT).

La contribution des nouvelles ressources au fonds social pour le climat n’est toutefois plus mentionnée dans le communiqué de juin 2023, lequel indique que “les discussions législatives sur la première proposition de décembre 2021 ont peu progressé. Alors qu’une deuxième proposition de nouvelles ressources propres était initialement prévue pour 2024, la Commission a décidé de la présenter plus tôt, afin que les États membres disposent de tous les éléments pour engager la négociation dans le cadre de la feuille de route convenue.”

Les conclusions du Conseil européen de juillet 2020 suggéraient également la mise en place d’une nouvelle taxe sur les transactions financières. Proposée par la Commission en septembre 2011, celle-ci a fait l’objet de nombreux débats entre les pays européens avant d’être abandonnée en 2016. Le projet, revenu sur le devant de la scène avec la crise sanitaire, pourrait rapporter 10 milliards d’euros par an selon les estimations de la Commission.

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Les projets de taxe “Gafa” et d’impôt européen sur les sociétés

L’idée de taxer le chiffre d’affaire des entreprises du numérique, poussée notamment par la France, revient régulièrement dans le débat européen depuis plusieurs années. D’après les estimations de la Commission, une telle taxe aurait rapporté 1,3 milliards d’euros par an. 

La dernière proposition de la Commission a été enterrée en mars 2019, en raison de l’opposition de plusieurs pays dont l’Irlande, qui accueille beaucoup de grandes entreprises américaines du numérique. Plusieurs pays européens, dont la France, ont alors mis en place leur propre taxe nationale sur les activités numériques. 

Revenu à l’agenda lors des négociations autour du plan de relance en juillet 2020, le projet européen semble avoir été abandonné au profit de l’impôt mondial sur les multinationales. Plusieurs pays, au premier plan desquels les Etats-Unis, ne souhaitaient pas voir une nouvelle taxe européenne s’y ajouter.

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Quant au projet d’assiette commune consolidée de l’impôt sur les sociétés (ACCIS), il a été mentionné pour la première fois par l’exécutif européen au début des années 2000. Il visait à harmoniser le périmètre (“l’assiette”, et non le taux) de l’impôt des sociétés au sein des Etats membres de l’Union. Face au blocage de certains pays d’un côté, et aux négociations sur la mise en place d’un impôt mondial de l’autre, la Commission européenne a annoncé que ce projet serait remplacé par une réforme plus générale de la répartition des droits d’imposition entre Etats, intitulée BEFIT.