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Comment l'Union européenne va-t-elle rembourser son plan de relance ?

Le financement du plan de relance européen passe par la création de nouvelles ressources budgétaires pour l’Union. De la taxe carbone aux frontières aux débats sur la taxe GAFA, passage en revue des instruments prévus et envisagés.

Crédits : solidcolours / iStock

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Les ressources financières de l’Union européenne proviennent en majeure partie des contributions des Etats membres.

Afin de financer le plan de relance européen, de nouvelles ressources propres doivent être introduites dans le budget européen entre 2021 et 2027.

Après la contribution sur le plastique non recyclé en 2021, d’autres ressources liées à l’environnement vont être mises en place. D’autres taxes sur le numérique et les multinationales sont également évoquées, mais ont été mises en suspens ou n’ont pas fait l’objet de propositions de la Commission.

Le 1er janvier 2021, l’Union européenne a entamé un nouvel exercice budgétaire (2021-2027). Depuis les années 1980, ce sont les contributions financières des Etats membres qui financent l’essentiel du budget européen. Et tous les sept ans, les négociations pour déterminer le montant et la répartition des recettes font rage entre les Vingt-Sept, desquels provient la large majorité du budget de l’Union. Un fonctionnement qui, pour les partisans d’une UE indépendante de ses Etats membres, nuit à son efficacité et rend d’autant plus nécessaire la création de nouvelles ressources plus autonomes, détachées des budgets et des intérêts nationaux.

Le départ du Royaume-Uni, auparavant troisième contributeur financier au budget européen, ainsi que la crise sanitaire de 2020, auront permis d’enclencher cette dynamique : en juillet dernier, les Etats membres ont finalement accepté, d’un commun d’accord, d’introduire progressivement plusieurs instruments permettant de diversifier les recettes budgétaires de l’Union.

L’impact du Brexit sur le budget européen

D’après les données de la commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale, le départ du Royaume-Uni fait perdre à l’UE l’équivalent de 15,5 % de ses ressources propres, soit 27,9 milliards d’euros par an. Deux mécanismes viennent partiellement compenser cette perte.

Premièrement, le départ du Royaume-Uni entraîne la fin du financement du “rabais” britannique, soit une économie estimée de 5,2 milliards d’euros par an.

Deuxièmement, si le Royaume-Uni n’est plus un Etat membre de l’UE depuis le 1er février 2020, le pays continue de verser une contribution au budget communautaire. Il s’agit en effet de la facture dont il doit s’acquitter, conformément à l’accord de retrait conclu en octobre 2019, afin d’honorer les engagements financiers pris lorsque le Royaume-Uni était encore membre de l’UE. Selon les calculs de la commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale, le Royaume-Uni devrait alimenter le budget de l’UE à hauteur de 5,1 milliards d’euros par an.

D’où viennent aujourd’hui les recettes de l’Union ?

Depuis 1988, le budget annuel de l’Union européenne est encadré par un cadre financier pluriannuel (CFP), ou plafond budgétaire à long terme.

Etabli sur sept années, celui-ci vise notamment à répartir et à limiter les dépenses et les recettes qui pourront être mobilisées au cours de la période pour mener à bien les politiques européennes, en fonction des priorités définies en commun.

Le budget de l’Union est financé presque entièrement par des recettes qualifiées de “ressources propres” (99 %). Celles-ci sont fondées sur :

  • La contribution directe des Etats membres (dite “ressource RNB”, représentant environ 75 % du budget de l’UE). Ces transferts financiers des Etats à l’Union sont calculés pour chaque Etat en fonction de son revenu national brut, certains pays bénéficiant par ailleurs de rabais. Elle existe sous sa forme actuelle depuis 1988.
  • La ressource propre fondée sur la TVA (environ 15 % du budget de l’UE). Elle correspond à un transfert par les Etats membres d’une fraction du montant de la TVA qu’ils perçoivent sur leur territoire (0,3 % pour 2021-2027).

L’UE complète son budget par des amendes infligées aux entreprises ne respectant pas les règles de concurrence, par des contributions de pays tiers à certains programmes de l’Union, ou encore par l’impôt sur les rémunérations du personnel communautaire. L’ensemble, qui n’est pas compris dans les ressources propres, ne représente toutefois que 1 % du total des recettes de l’UE.

Des ressources propres vraiment autonomes ?

Contrairement à ce que le terme peut laisser penser, les “ressources propres” ne sont donc pas toujours “propres” à l’Union et indépendantes des contributions nationales. En effet, celles fondées sur la TVA et le RNB sont de fait collectées à travers un prélèvement européen sur les impôts nationaux.

Ainsi, plusieurs auteurs considèrent que seuls les droits de douanes constituent, actuellement, une véritable ressource propre. Ceux-ci découlent directement des politiques européennes et n’ont pas d’impact sur les budgets nationaux.

Pourquoi de nouvelles ressources propres ?

Longtemps, des voix se sont élevées pour introduire des ressources permettant à l’UE de moins dépendre des contributions, et donc des arbitrages, de ses Etats membres.

Des ressources qui doivent ainsi permettre aux priorités européennes de pas être “esclaves des contraintes budgétaires nationales”, expliquait par exemple le sénateur Pierre Bernard-Raymond dans un rapport sur le sujet en 2012. Les politiques européennes seraient alors conçues “en fonction de leur valeur ajoutée intrinsèque”, et détachées “des strictes contingences nationales”. Concrètement, le pouvoir de pression exercé par les Etats lors des négociations budgétaires - essentiellement articulées autour de la ressource RNB - se répercuterait moins sur le financement final des politiques européennes. 

Au cours des dernières années, l’évolution du contexte international, l’émergence de nouveaux enjeux transnationaux (numérique, climatique…) ou encore le départ du Royaume-Uni, ont poussé certains responsables à faire avancer le projet. La première proposition de budget avancée par la Commission en 2018 prévoyait ainsi d’intégrer de nouvelles ressources propres.

Mais surtout, la pandémie de Covid-19 a achevé de mettre le sujet au centre des discussions. La perspective du remboursement de l’emprunt commun, qui alimente le plan de relance européen - dont la part de subventions s’élève à 390 milliards d’euros - a poussé les dirigeants à se mettre d’accord sur de nouvelles ressources propres, afin de ne pas voir leurs contributions nationales exploser.

Quelles nouvelles ressources propres sont envisagées ?

Quatre nouvelles ressources doivent être introduites au cours du cycle budgétaire actuel :

  • Contribution fondée sur les déchets plastiques non recyclés (en vigueur depuis le 1er janvier 2021). Chaque Etat membre paie une contribution supplémentaire de l’ordre de 0,80 euros par kg de plastique non recyclé. Il ne s’agit pas à proprement parler d’une taxe, chaque Etat restant libre de créer ses propres instruments pour récoler le montant de cette contribution. Dans son projet de 2018, la Commission européenne estimait à 6,6 milliards d’euros l’enveloppe générée annuellement par cette ressource, la France devant être l’un des plus importants contributeurs (plus d’un milliard d’euros par an). Une réduction annuelle forfaitaire est accordée aux 17 pays dont le RNB par habitant était inférieur à la moyenne européenne en 2017.
  • L’extension du marché carbone européen (progressivement, jusqu’à 2027-2030). Au sein de ce marché mis en place en 2005, les émissions de CO2 sont monétisées et échangées entre les entreprises. L’objectif est de réduire les émissions de gaz à effet de serre en fixant un prix élevé de la tonne de CO2 émise, assortie de quotas. La Commission européenne a proposé, dans le cadre du paquet climat “Fit for 55″, d’étendre ce marché aux secteurs du bâtiment et du transport routier, aérien et maritime. Surtout, elle entend faire monter les prix du carbone, en réduisant progressivement le nombre des quotas mis sur le marché. Selon des estimations de la Commission, cette révision pourrait rapporter 10 milliards d’euros par an, mais ces recettes seraient dépendantes de l’évolution des prix du marché.
  • Un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (mise en place prévue pour début 2023). Cet instrument, également présenté par la Commission le 14 juillet 2021 dans le cadre du paquet “Fit for 55″, vise à mettre en place un prix du carbone sur les importations de certains biens en provenance de l’extérieur de l’UE. Une fois négocié et approuvé par le Conseil et le Parlement, il permettra de ne pas pénaliser les entreprises européennes, soumises à des contraintes environnementales importantes, par rapport à la concurrence étrangère aux normes moins contraignantes. La Commission européenne estimait en mai 2020 les recettes de ce mécanisme entre 5 et 14 milliards d’euros par an, un chiffre depuis revu à la baisse.

D’autres propositions de sources de revenus pour l’Union sont également envisagées à horizon moins défini, ou ont été mises en suspens.

C’est le cas de la taxe “Gafa” sur les géants du numérique. L’idée de taxer le chiffre d’affaire des entreprises du numérique, poussée notamment par la France, revient régulièrement dans le débat européen depuis plusieurs années. D’après les estimations de la Commission, une telle taxe rapporterait 1,3 milliards d’euros par an. La dernière proposition de la Commission a été enterrée en mars 2019, en raison de l’opposition de plusieurs pays dont l’Irlande, qui accueille beaucoup de grandes entreprises américaines du numérique. Revenue à l’agenda lors des négociations autour du plan de relance en juillet 2020, sa mise en place est aujourd’hui compromise par les négociations internationales autour de la réforme de la fiscalité des entreprises, à laquelle de nombreux pays - européens comme tiers - ne souhaitent pas voir une nouvelle taxe européenne s’ajouter. 

C’est également à ce problème que fait face le projet d’Assiette commune consolidée de l’impôt sur les sociétés (ACCIS). Mentionné pour la première fois par l’exécutif européen au début des années 2000, il visait à harmoniser le périmètre (“l’assiette”, et non le taux) de l’impôt des sociétés au sein des Etats membres de l’Union. Face au blocage de certains pays d’un côté, et aux avancées des négociations internationales sur la mise en place d’un impôt mondial de l’autre, la Commission européenne a annoncé que ce projet serait remplacé par une réforme plus générale de la répartition des droits d’imposition entre les Etats membres, intitulée BEFIT.

Une taxe européenne sur les transactions financières est enfin envisagée. Déjà proposée par la Commission en septembre 2011, celle-ci a fait l’objet de nombreux débats entre les pays européens avant d’être abandonnée en 2016. La proposition est revenue sur le devant de la scène, particulièrement depuis la crise sanitaire, et figure comme éventualité dans les conclusions du Conseil européen de juillet 2020. Selon les estimations de la Commission, la taxe pourrait rapporter 10 milliards d’euros par an.

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