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Budget européen : quelles ressources propres pour l'Union européenne ?

Après les députés, les sénateurs français ont adopté le 4 février le projet de loi autorisant la création de nouvelles ressources pour alimenter le budget de l'Union européenne. De la taxe numérique à la contribution plastique, passage en revue des instruments prévus.

Tous les sept ans, le cadre financier pluriannuel de l'Union européenne donne lieu à des débats acérés entre dirigeants européens. En juillet 2020, les Vingt-Sept se sont réunis quatre jours avant d'aboutir à un accord
En juillet 2020, les Vingt-Sept se sont réunis quatre jours avant d’aboutir à un accord sur le cycle budgétaire 2021 - 2027 - Crédits : Conseil européen
CE QUE VOUS ALLEZ APPRENDRE DANS CET ARTICLE

Les ressources financières de l’Union européenne proviennent en majeure partie des Etats membres.

Afin de financer le plan de relance européen, de nouvelles ressources propres doivent être introduites entre 2021 et 2027.

Après la contribution sur le plastique non recyclé en 2021, d’autres ressources liées à l’environnement ainsi qu’une taxe sur le numérique vont être mises en place.

Le 1er janvier 2021, l’Union européenne a entamé une nouvelle période budgétaire (2021-2027). Depuis les années 1980, ce sont les contributions financières des Etats membres qui financent l’essentiel du budget européen. Et tous les sept ans, les négociations pour déterminer le montant et la répartition des recettes font rage. Un fonctionnement qui, pour une grande partie des Européens convaincus, nuit à l’efficacité de l’Union et rend d’autant plus nécessaire la création de nouvelles ressources plus autonomes.

Un projet que le départ du Royaume-Uni et plus encore la crise sanitaire de 2020 auront permis d’entériner : en juillet dernier, les Etats membres ont finalement accepté, d’un commun d’accord, d’introduire progressivement plusieurs instruments permettant de diversifier les recettes budgétaires de l’Union.

L’impact du Brexit sur le budget européen

D’après les données de la commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale, le départ du Royaume-Uni fait perdre à l’UE l’équivalent de 15,5 % de ses ressources propres, soit 27,9 milliards d’euros par an. Deux mécanismes viennent partiellement compenser cette perte.

Premièrement, le départ du Royaume-Uni entraîne la fin du financement du “rabais” britannique, soit une économie estimée de 5,2 milliards d’euros par an.

Deuxièmement, si le Royaume-Uni n’est plus un Etat membre de l’UE depuis le 1er février 2020, le pays continue de verser une contribution au budget communautaire. Il s’agit en effet de la facture dont il doit s’acquitter, conformément à l’accord de retrait conclu en octobre 2019, afin d’honorer les engagements financiers pris lorsque le Royaume-Uni était encore membre de l’UE. Selon les calculs de la commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale, le Royaume-Uni devrait alimenter le budget de l’UE à hauteur de 5,1 milliards d’euros par an. 

D’où viennent aujourd’hui les recettes de l’Union ?

Depuis 1988, le budget annuel de l’Union européenne est encadré par un cadre financier pluriannuel (CFP), ou plafond budgétaire à long terme.

Etabli sur sept années, celui-ci vise notamment à répartir et limiter les dépenses et les recettes qui pourront être mobilisées au cours de la période pour mener à bien les politiques européennes, en fonction des priorités définies en commun.

Le budget de l’Union est financé presque entièrement par des recettes qualifiées de “ressources propres” (99 %). Celles-ci sont fondées sur :

  • le revenu national brut (RNB) des Etats membres (environ 75 % du budget de l’UE). Cette contribution directe des Etats est calculée pour chacun en fonction de son revenu national brut, certains pays bénéficiant par ailleurs de rabais. Elle existe sous sa forme actuelle depuis 1988.
  • La ressource propre fondée sur la TVA (environ 15 % du budget de l’UE). Elle correspond à un transfert par les Etats membres d’une fraction du montant de la TVA qu’ils perçoivent sur leur territoire (0,3% pour 2021 - 2027).

L’UE complète son budget par des amendes infligées aux entreprises ne respectant pas les règles de concurrence, par des contributions de pays tiers à certains programmes de l’Union ou encore par l’impôt sur les rémunérations du personnel de l’UE. L’ensemble, qui n’est pas compris dans les ressources propres, ne représente toutefois qu’1 % du total des recettes de l’UE.

Des ressources propres vraiment autonomes ?

Contrairement à ce que le terme peut laisser penser, les “ressources propres” ne sont donc pas toujours indépendantes des contributions des Etats. En effet, celles fondées sur la TVA et le RNB sont de fait collectées à travers un prélèvement sur les impôts nationaux.

Ainsi, plusieurs auteurs considèrent que seuls les droits de douanes constituent, actuellement, une véritable ressource propre. Ceux-ci découlent directement des politiques européennes et n’ont pas d’impact sur les budgets nationaux. 

Pourquoi de nouvelles ressources propres ?

Longtemps, des voix se sont élevées pour introduire des ressources permettant à l’Union européenne de moins dépendre des contributions, et donc des arbitrages, de ses Etats membres.

Des ressources qui doivent ainsi permettre aux priorités européennes de pas être “esclaves des contraintes budgétaires nationales” , expliquait par exemple le sénateur Pierre Bernard-Raymond dans un rapport sur le sujet en 2012. Les politiques européennes seraient alors conçues “en fonction de leur valeur ajoutée intrinsèque” et détachées “des strictes contingences nationales” .

Plus récemment, l’évolution du contexte international, l’émergence de nouveaux enjeux transnationaux (numérique, climatique …) et surtout le départ du Royaume-Uni, ont poussé certains responsables à faire avancer le projet. La première proposition de budget avancée par la Commission en 2018 prévoyait ainsi d’intégrer de nouvelles ressources propres.

La pandémie de Covid-19 a achevé de mettre le sujet au centre des discussions. Adopté par le Conseil européen le 21 juillet 2020 pour faire face à la crise économique, le plan de relance prévoit un grand emprunt de 750 milliards d’euros, qui sera remboursé jusqu’en 2058. A cet effet, les vingt-sept chefs d’Etat et de gouvernement se sont mis d’accord pour créer de nouvelles ressources propres.

Quelles nouvelles ressources propres sont envisagées à court et moyen terme ?

Quatre nouvelles ressources doivent être introduites au cours du cycle budgétaire actuel :

  • Contribution fondée sur les déchets plastiques non recyclés (courant 2021, une fois que les 27 parlements nationaux auront validé le plan de relance). Chaque Etat membre devra payer une contribution supplémentaire de l’ordre de 0,80 euros par kg de plastique non recyclé. Il ne s’agit pas à proprement parler d’une taxe, chaque Etat restant libre de créer ses propres instruments pour récoler le montant de cette contribution. Dans son projet de 2018, la Commission européenne estimait à 6,6 milliards d’euros l’enveloppe générée annuellement par cette ressource, la France devant être l’un des plus importants contributeurs (plus d’un milliard d’euros par an). Une réduction annuelle forfaitaire est accordée aux dix-sept pays dont le RNB par habitant était inférieur à la moyenne européenne en 2017.
  • L’extension du marché carbone européen. Au sein de ce marché mis en place en 2005, les émissions de CO2 sont monétisées et échangées entre les entreprises. L’objectif est de réduire les émissions de gaz à effet de serre en fixant un prix élevé de la tonne de CO2 émise, assortie de quotas. Le Conseil européen a décidé de le réviser pour l’étendre éventuellement aux secteurs aérien et maritime, et chargé la Commission européenne de faire une proposition en ce sens. Selon les dernières estimations de la Commission, cette révision pourrait rapporter 10 milliards d’euros par an.
  • Un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (horizon 2023). Cet instrument, qui doit encore être précisé par les institutions européennes, vise à mettre en place un prix du carbone sur les importations de certains biens en provenance de l’extérieur de l’UE. Il permettrait de soutenir les entreprises européennes, soumises à des contraintes environnementales importantes, face à la concurrence étrangère. Selon les dernières estimations de la Commission européenne, ce mécanisme pourrait rapporter entre 5 et 14 milliards d’euros par an.
  • Une taxe “Gafa” sur les géants du numérique (horizon 2023). L’idée de taxer le chiffre d’affaire des entreprises du numérique, poussée notamment par la France, est récurrente dans le débat européen depuis plusieurs années. La dernière proposition de la Commission a été enterrée en mars 2019, en raison de l’opposition de plusieurs pays dont l’Irlande, qui accueille beaucoup de grandes entreprises américaines du numérique. Revenue à l’agenda du Conseil européen de juillet 2020, sa mise en place est prévue au plus tard pour 2023. D’après les dernières estimations de la Commission, une telle taxe rapporterait 1,3 milliards d’euros par an au budget de l’UE.

Une taxe européenne sur les transactions financières pourrait également voir le jour. Déjà proposée par la Commission en septembre 2011, celle-ci a fait l’objet de nombreux débats entre les pays européens avant d’être abandonnée en 2016. La proposition est revenue sur le devant de la scène, particulièrement depuis la crise sanitaire, et figure comme éventualité dans les conclusions du Conseil européen de juillet 2020.

L’Allemagne avait ainsi annoncé vouloir réintroduire un projet de taxe sur les transactions financières au cours du deuxième semestre 2020, durant lequel elle exerçait la présidence tournante du Conseil de l’UE. Selon les dernières estimations de la Commission, la taxe pourrait rapporter 10 milliards d’euros par an.

Par ailleurs, le projet d’Assiette commune consolidée de l’impôt sur les sociétés (ACCIS) fait partie des pistes évoquées dans un accord de décembre entre le Parlement européen et le Conseil, avec une possible proposition de la Commission en 2024. Evoqué pour la première fois par l’exécutif européen au début des années 2000, il vise à harmoniser le périmètre (“l’assiette” , et non le taux) de l’impôt des sociétés au sein des Etats membres de l’Union. L’institution a également proposé en mai 2018 qu’une part des recettes de cet impôt sur les sociétés harmonisé soit prélevé par l’Union et intégré au budget européen.

L’ACCIS est toutefois bloquée depuis plusieurs années : si le Parlement et la Commission sont en sa faveur, ils se heurtent à l’opposition de certains Etats défendant leur souveraineté fiscale. En particulier ceux où l’impôt sur les sociétés est le plus faible, comme la Hongrie, la Bulgarie, l’Irlande, les Pays-Bas et Malte.

Le calendrier prévisionnel des nouvelles ressources propres

A la suite du Conseil européen, Parlement et Conseil de l’UE se sont entendus sur un calendrier de mise en place de six nouvelles ressources propres d’ici 2028, date du début du remboursement de l’emprunt contracté pour financer le plan de relance européen de 750 milliards. Il prévoit les échéances suivantes :

Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières
- Proposition de la Commission d’ici le 1er juin 2021
- Examen par le Conseil d’ici le 1er juillet 2022
- Application d’ici le 1er janvier 2023

Taxe sur le numérique
- Proposition de la Commission d’ici le 1er juin 2021
- Examen par le Conseil d’ici le 1er juillet 2022
- Application d’ici le 1er janvier 2023

Révision du système d’échange de quotas d’émission
- Proposition de la Commission d’ici le 1er juin 2021
- Examen par le Conseil d’ici le 1er juillet 2022
- Application d’ici le 1er janvier 2023

Taxe sur les transactions financières
- Proposition de la Commission d’ici le 1er juin 2024
- Examen par le Conseil d’ici le 1er juillet 2025
- Application d’ici le 1er janvier 2026

Nouvelle assiette commune pour l’impôt sur les sociétés
- Proposition de la Commission d’ici le 1er juin 2024
- Examen par le Conseil d’ici le 1er juillet 2025
- Application d’ici le 1er janvier 2026

Contribution financière liée au secteur des entreprises
- Proposition de la Commission d’ici le 1er juin 2024
- Examen par le Conseil d’ici le 1er juillet 2025
- Application d’ici le 1er janvier 2026 

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