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Changement climatique : qu'est-ce que le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières ?

Au cœur du “paquet climat” présenté par la Commission le 14 juillet 2021, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, dont l’entrée en vigueur est prévue en 2023, doit permettre à l’Union européenne d’imposer ses normes environnementales aux entreprises étrangères exportant sur son territoire. Un dossier considéré comme prioritaire par la présidence française du Conseil de l’UE.

Les importations européennes représentent 20% des émissions de gaz à effet de serre de l'UE. Pour limiter ces dernières, la Commission va proposer un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières - Crédits : JacobH / istock
Les importations européennes représentent 20 % des émissions de gaz à effet de serre de l’UE. Pour limiter ces dernières, la Commission a proposé un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières - Crédits : JacobH / istock 

Pierre angulaire du mandat de la Commission von der Leyen, le Pacte vert pour l’Europe tend vers un objectif ambitieux : atteindre la neutralité climatique d’ici à 2050. Concrètement, cela signifie que les émissions de gaz à effet de serre de l’Union doivent être suffisamment faibles pour être absorbées par les puits de carbone naturels - tels que les océans et les forêts - et technologiques, qui permettent de les capturer artificiellement. La mise en place d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’UE est l’un des gros chantiers de ce Pacte vert.

Pourquoi le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières est-il important ?

Pour réduire son bilan carbone, l’Union européenne agit aujourd’hui pour l’essentiel sur son territoire. Mais tout ne repose pas sur les seules émissions de gaz à effet de serre du marché unique. Adepte du libre-échange, l’UE dépend en effet d’une économie largement mondialisée.

Elle a ainsi réalisé plus de 2 100 milliards d’euros d’importations en 2019, quasiment l’équivalent du PIB de la France. Des échanges intenses, qui représentent 20 % des émissions de gaz à effet de serre européennes. Et dont le bilan carbone augmente chaque année, souligne un rapport d’initiative de l’eurodéputé écologiste Yannick Jadot adopté en février 2021.

Face à la réglementation environnementale de plus en plus ambitieuse imposée dans l’UE, les multinationales implantées sur le Vieux Continent peuvent être tentées de délocaliser leurs activités pour polluer “librement” ailleurs. C’est précisément ce que souhaite éviter l’élu : “On veut à la fois décarboner l’industrie européenne tout en protégeant notre tissu industriel”, poursuit-il.

Le mécanisme d’ajustement carbone vise ainsi à réduire ce bilan lié aux entreprises qui exportent vers l’Union, en limitant les fuites d’émissions carbone. Autrement dit, à éviter que d’une main, l’Europe contraigne son tissu industriel à des normes exigeantes sur son territoire, et que de l’autre elle importe des biens dont la production accélère le réchauffement climatique.

Où en est-on dans le processus législatif ?

Le 10 mars 2021, les députés européens ont voté une résolution, non contraignante, sur le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. Avec ce texte, qui leur a permis de prendre position en amont du processus législatif, les députés européens comptent peser politiquement sur les orientations données à ce mécanisme. Le 14 juillet, la Commission européenne a ensuite dévoilé sa proposition législative, incluse dans son “paquet climat”, nommé “Fit for 55” en anglais et qui comprend 12 mesures environnementales. Le texte est donc désormais entre les mains des eurodéputés, qui doivent se prononcer avant les Etats membres à son sujet. 

A l’occasion de la présidence française du Conseil de l’UE, Paris compte aboutir le plus rapidement possible à un accord entre les Vingt-Sept. Les négociations en trilogue doivent ensuite se tenir cette année, pour une mise en œuvre progressive à partir du 1er janvier 2023, conformément au calendrier du plan de relance adopté par les dirigeants européens en juillet 2020 (voir plus bas).

Comment le mécanisme doit-il contribuer à la lutte contre le changement climatique ?

L’idée d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières n’est pas nouvelle. Elle avait été soumise par l’UE en 1991, un an avant le sommet de la Terre de Rio. Si cette perspective avait été rapidement écartée par nombre d’Etats membres à l’époque, elle est revenue à l’agenda de la Commission européenne fin 2019.

Concrètement, ce mécanisme définirait un seuil d’émissions de gaz à effet de serre à partir duquel une activité économique serait ciblée. Tous les biens, importés sur le territoire de l’Union et dont la production affiche un bilan carbone supérieur à ce seuil, seraient alors soumis à un surcoût.

Celui-ci pousserait les entreprises exportatrices à se tourner vers des technologies moins émettrices et permettrait à l’UE de limiter son bilan climatique “externe”. “En fixant un prix du carbone aux frontières, cela nous permettra d’inciter les pays avec qui on fait du commerce à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre”, expliquait la députée européenne Michèle Rivasi (Les Verts) lors d’un point presse le 5 mars 2021.

Une nouvelle ressource pour l’UE

Pour pallier les conséquences économiques de la pandémie de de Covid-19, les Etats membres ont adopté en juillet 2020 un plan de relance de 750 milliards d’euros financé par l’emprunt. Le montage financier autour de cette opération précise que le remboursement de cet emprunt se fera grâce à l’argent dégagé via de nouvelles ressources. Dans ce cadre, les institutions de l’Union se sont accordées sur un calendrier juridiquement contraignant : le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières devrait être instauré d’ici au 1er janvier 2023.

Selon les estimations de la Commission, qui a précisé les contours de cette nouvelle ressource en décembre 2021 et proposé que 75 % des recettes du mécanisme alimentent le budget européen, celui-ci pourrait rapporter 1 milliard d’euros par an à l’UE. Outre son impact environnemental, le projet s’inscrit donc dans une stratégie de relance économique mais aussi d’autonomisation du budget européen, aujourd’hui alimenté aux trois quarts par les contributions nationales des Etats membres.

En créant de nouvelles ressources propres, l’UE gagne en indépendance vis-à-vis de cette manne financière. Dans sa résolution, le Parlement européen estime toutefois que l’argent dégagé grâce à ce mécanisme devrait également être redistribué aux pays les moins avancés pour leur permettre de développer une économie plus respectueuse de l’environnement.

Quelle forme prendra le mécanisme ?

La proposition de la Commission revient à appliquer des coûts supplémentaires selon les émissions de carbone des entreprises situées dans les pays tiers. Des surcoûts calqués sur les cours du système d’échange des quotas d’émissions carbone (ETS ou SEQE), qui concerne aujourd’hui les seules entreprises implantées en Europe. Cette solution, également soutenue par le Parlement européen, permettrait de garantir une juste concurrence avec les entreprises européennes.

L’Union européenne a en effet mis en place un marché du carbone, qui attribue des quotas d’émissions de CO2 aux entreprises. En cas de dépassement de ces quotas, elles doivent payer un surcoût, dont le montant est défini par le marché (environ 80 euros la tonne de CO2 début décembre 2021, en augmentation du fait notamment de la hausse des prix du gaz). 

S’il venait à être étendu aux entreprises des pays tiers, le système ETS devrait en revanche être réformé. Actuellement, celui-ci accorde des quotas d’émission carbone gratuits - durement critiqués par la Cour des comptes européenne - aux entreprises exerçant dans des secteurs sous tension, en raison de la conjoncture et de la concurrence, et parfois dans de larges proportions. Dans son paquet législatif du 14 juillet, la Commission européenne a ainsi prévu la réduction progressive - puis la disparition - de ces quotas gratuits à partir de 2026.

Comment le mécanisme fonctionnera-t-il ?

Autre question cruciale : le seuil d’émissions à partir duquel les entreprises seront considérées comme trop polluantes et devront acheter des quotas. Dans sa proposition, la Commission indique que les importateurs de marchandises provenant de pays tiers seraient tenus d’acheter auprès des autorités nationales des certificats, dont le prix serait indexé sur celui de la tonne de CO2 au sein du marché européen du carbone, et dont le nombre dépendrait des émissions de ces entreprises lors de la production des biens concernés.

Pendant la période de transition prévue par l’exécutif européen - de 2023 à la fin de l’année 2025 - les importateurs devraient seulement déclarer les émissions carbone des produits importés. Ils ne commenceraient à payer celles-ci qu’à partir de 2026.

Pour déterminer les émissions de CO2 des importations, des données seraient transmises aux exportateurs issus de pays tiers aux importateurs dans l’UE. Si récolter de telles informations se révélait impossible, les importateurs devraient appliquer des valeurs par défaut à leurs importations pour savoir combien de certificats acheter. Néanmoins, d’après la Commission, il leur serait ensuite possible de déterminer plus précisément ce nombre via une procédure de recoupement.

A quels secteurs le mécanisme s’appliquera-t-il ?

La Commission européenne a proposé que les secteurs suivants soient dans un premier temps couverts par le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières : le fer et l’acier, l’aluminium, le ciment, l’engrais et l’électricité. A l’issue de la période de transition en 2026, l’exécutif européen, qui aurait plus de recul sur le fonctionnement du dispositif, pourrait alors l’étendre à d’autres. Au Parlement européen, la commission Agriculture souhaite par exemple que les biens agricoles soient inclus le plus rapidement possible au mécanisme.

Quelles conséquences ce mécanisme aurait-il sur la politique industrielle et commerciale de l’UE ?

Bien qu’il soit étudié depuis plusieurs décennies, ce mécanisme d’ajustement carbone aux frontières n’en demeure pas moins novateur pour l’Union. Il s’apparente même à une “révolution idéologique”, analysait en mars 2021 l’eurodéputé François-Xavier Bellamy (PPE).

L’eurodéputé considère que l’UE développe un “nouveau rapport à la mondialisation” avec ce mécanisme : “Pendant longtemps, la matrice européenne a reposé sur le libre-échange et sur la conviction que la seule mission de l’UE était d’abolir les barrières pour apporter le produit le moins cher possible au consommateur final […]. Aujourd’hui, on voit une rupture dans cette idéologie puisqu’avec ce mécanisme, on met en place une stratégie environnementale et industrielle qui permettra d’aller vers une concurrence loyale entre les entreprises européennes et mondiales”.

Au-delà de ce changement de paradigme, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières marque un tournant dans la politique industrielle et commerciale européenne. L’UE, qui prêche pour “la fin de l’Europe naïve” selon les mots d’Ursula von der Leyen, ambitionne de créer les conditions d’une juste concurrence face aux entreprises des Etats tiers. En instaurant ce mécanisme, elle placerait ainsi les entreprises du monde entier sur un pied d’égalité pour accéder au marché européen.

C’est en tout cas l’esprit dans lequel Valérie Hayer, eurodéputée La République en marche, aimerait que ce mécanisme soit appliqué. “L’idée n’est pas de mettre en place des mesures protectionnistes et de désavantager les entreprises des pays tiers. Nous voulons que ce mécanisme soit conforme aux règles de l’OMC”, a-t-elle précisé le 5 mars dernier. Une exigence de conformité aux règles de l’Organisation mondiale du commerce, à laquelle adhère la Commission européenne.

Le Pacte vert et l'Union européenne

Pacte vert et océans

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