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Changement climatique : qu'est-ce que le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières ?

Le 10 mars, le Parlement européen a voté une résolution sur le futur mécanisme d'ajustement carbone aux frontières. L'instrument, dont l'entrée en vigueur est prévue en 2023, doit permettre à l'Union européenne d'imposer ses normes environnementales aux entreprises étrangères exportant sur son territoire.

Les importations européennes représentent 20% des émissions de gaz à effet de serre de l'UE. Pour limiter ces dernières, la Commission va proposer un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières - Crédits : JacobH / istock
Les importations européennes représentent 20% des émissions de gaz à effet de serre de l’UE. Pour limiter ces dernières, la Commission va proposer un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières - Crédits : JacobH / istock 

Pourquoi le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières est-il important ?

Pour réduire son bilan carbone, l’Union européenne agit aujourd’hui pour l’essentiel sur son territoire. Mais tout ne repose pas sur les seules émissions de gaz à effet de serre du marché unique. Adepte du libre-échange, l’UE repose en effet sur une économie largement mondialisée.

Elle a ainsi réalisé plus de 2 100 milliards d’euros d’importations en 2019, quasiment l’équivalent du PIB de la France. Des échanges intenses, qui représentent 20% des émissions de gaz à effet de serre européennes. Et dont le bilan carbone augmente chaque année, souligne un rapport d’initiative de l’eurodéputé écologiste Yannick Jadot adopté en février.

Face à la réglementation environnementale de plus en plus ambitieuse imposée dans l’UE, les multinationales implantées sur le Vieux Continent peuvent être tentées de délocaliser leurs activités pour polluer “librement” ailleurs. Précisément ce que veut éviter l’élu : “On veut à la fois décarboner l’industrie européenne tout en protégeant notre tissu industriel” , poursuit-il.

Le mécanisme d’ajustement carbone vise ainsi à réduire ce bilan lié aux entreprises qui exportent vers l’Union, en limitant les fuites d’émissions carbone. Autrement dit, à éviter que d’une main, l’Europe contraigne son tissu industriel à des normes exigeantes sur son territoire, et que de l’autre elle importe des biens dont la production accélère le réchauffement climatique.

Pierre angulaire du mandat de la Commission von der Leyen, le Pacte vert pour l’Europe tend vers un objectif ambitieux : atteindre la neutralité climatique d’ici à 2050. Concrètement, cela signifie que les émissions de gaz à effet de serre de l’Union doivent être suffisamment faibles pour être absorbées par les puits de carbone naturels -tels que les océans et les forêts- et technologiques, qui permettent de les capturer artificiellement.

Où en est-on dans le processus législatif ?

Le 10 mars, les députés européens ont voté une résolution, également non contraignante, sur le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. Avec ce texte, qui leur permet de prendre position en amont du processus législatif, les députés européens comptent peser politiquement sur les orientations données à ce mécanisme.

Au mois de juin, le projet doit ensuite faire l’objet d’une proposition législative de la Commission européenne. Puis les négociations en trilogue devraient se tenir en 2022, pour une mise en œuvre au 1er janvier 2023, conformément au calendrier du plan de relance adopté par les dirigeants européens en juillet 2020 (voir plus bas).

Comment le mécanisme doit-il contribuer à la lutte contre le changement climatique ?

L’idée d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières n’est pas nouvelle. Elle avait été soumise par l’UE en 1991, un an avant le sommet de la Terre de Rio. Si l’idée avait été rapidement écartée par bon nombre d’Etats membres à l’époque, elle est revenue à l’agenda de la Commission européenne fin 2019.

Concrètement, ce mécanisme définirait un seuil d’émissions de gaz à effet de serre à partir duquel une activité économique serait considérée comme trop polluante. Tous les biens, importés sur le territoire de l’Union et dont la production affiche un bilan carbone supérieur à ce seuil, seraient alors soumis à un surcoût.

Celui-ci pousserait les entreprises exportatrices à se tourner vers des technologies moins polluantes et permettrait à l’UE de limiter son bilan climatique “externe” . “En fixant un prix du carbone aux frontières, cela nous permettra d’inciter les pays avec qui on fait du commerce à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre” , se félicitait la députée européenne Michèle Rivasi (Europe Ecologie Les Verts) lors d’un point presse le 5 mars.

Une nouvelle ressource pour l’UE

Pour pallier les conséquences économiques de la pandémie de de Covid-19, les Etats membres ont adopté en juillet 2020 un plan de relance de 750 milliards d’euros financé par l’emprunt. Le montage financier autour de cette opération précise que le remboursement de cet emprunt se fera grâce à l’argent dégagé via de nouvelles ressources.

Dans ce cadre, les institutions de l’Union se sont accordées sur un calendrier juridiquement contraignant. Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières devrait être instauré d’ici au 1er janvier 2023. Selon les estimations de la Commission, il pourrait rapporter entre 4 et 14 milliards d’euros par an à l’UE. Outre son impact environnemental, le projet s’inscrit donc dans une stratégie de relance économique.

Il participe en outre à une autre dynamique : celle de l’autonomisation du budget européen. Ce dernier est en effet alimenté aux trois quarts par les contributions nationales des Etats membres, qui détiennent là un levier d’influence décisif.

En créant de nouvelles ressources propres, l’UE gagne en indépendance vis-à-vis de cette manne financière. Dans sa résolution, le Parlement européen estime toutefois que l’argent dégagé grâce à ce mécanisme devrait également être redistribué aux pays les moins avancés pour leur permettre de développer une économie plus respectueuse de l’environnement.

Quelles conséquences ce mécanisme entraînerait-il sur la politique industrielle et commerciale de l’UE ?

Bien qu’il soit étudié depuis plusieurs décennies, ce mécanisme d’ajustement carbone aux frontières n’en demeure pas moins novateur pour l’Union. Il s’apparente même à une “révolution idéologique”, analyse François-Xavier Bellamy (Les Républicains), membre du groupe PPE au Parlement européen.

L’eurodéputé français estime que l’UE développe un “nouveau rapport à la mondialisation” avec ce mécanisme : “Pendant longtemps, la matrice européenne a reposé sur le libre-échange et sur la conviction que la seule mission de l’UE était d’abolir les barrières pour apporter le produit le moins cher possible au consommateur final (…). Aujourd’hui, on voit une rupture dans cette idéologie puisqu’avec ce mécanisme, on met en place une stratégie environnementale et industrielle qui permettra d’aller vers une concurrence loyale entre les entreprises européennes et mondiales.

Au-delà de ce changement de paradigme, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières marque un tournant dans la politique industrielle et commerciale européenne. L’UE, qui prêche pour “la fin de l’Europe naïve” selon les mots d’Ursula von der Leyen, ambitionne de créer les conditions d’une juste concurrence face aux entreprises des Etats tiers. En instaurant ce mécanisme, elle placerait ainsi les entreprises du monde entier sur un pied d’égalité pour accéder au marché européen.

C’est en tout cas l’esprit dans lequel Valérie Hayer, eurodéputée La République en marche, aimerait que ce mécanisme soit appliqué. “L’idée n’est pas de mettre en place des mesures protectionnistes et de désavantager les entreprises des pays tiers. Nous voulons que ce mécanisme soit conforme aux règles de l’OMC” , a-t-elle précisé le 5 mars.

Quelles questions restent en suspens ?

  • La forme prise par le mécanisme

Bien que la proposition détaillée de la Commission européenne ne soit connue qu’en juin prochain, plusieurs points font déjà débat.

Le premier concerne la forme que doit prendre ce mécanisme. Trois solutions sont envisagées : des taxes à la consommation, une taxe douanière ou l’extension aux entreprises des pays tiers du système d’échange des quotas d’émissions carbone (ETS), qui concerne aujourd’hui les seules entreprises implantées en Europe.

L’Union européenne a en effet constitué un marché carbone, qui attribue des quotas d’émissions de carbone aux entreprises. En cas de dépassement de ces quotas elles doivent payer un surcoût, défini par le marché (25 euros la tonne de carbone fin 2019). Cette solution, privilégiée dans la résolution du Parlement européen, permettrait de garantir une juste concurrence avec les entreprises européennes.

A l’inverse, une taxe carbone aux frontières serait par nature fixe, et donc potentiellement supérieure ou inférieure au prix du marché carbone européen, risquant de provoquer une nouvelle distorsion de concurrence. La résolution du Parlement européen s’oppose également au projet de taxe à la consommation, qui “reviendrait à faire payer le coût de la transition écologique aux Européens” , argumente Pascal Canfin, président (Renew Europe) de la commission Environnement du Parlement européen.

S’il venait à être étendu aux entreprises des pays tiers, le système ETS devrait en revanche être réformé. Actuellement, celui-ci accorde des quotas d’émission carbone gratuits aux entreprises exerçant dans des secteurs sous tension, en raison de la conjoncture et de la concurrence, et parfois dans de larges proportions. Par exemple, “80 % des quotas d’émission carbone alloués au secteur de l’aérien européen sont gratuits” , précise Pascal Canfin.

Ces exceptions, durement critiquées par la Cour des Comptes européennes, pourraient donc être levées pour parvenir à une concurrence la plus équitable possible.

  • Les indicateurs et les instruments de mesures

Autre question cruciale, si l’option de l’extension du marché du carbone aux pays tiers est retenue : le seuil d’émissions à partir duquel les entreprises seront considérées comme trop polluantes et devront acheter des quotas. Celui-ci peut être calculé de deux manières : soit en prenant en compte le bilan carbone des exportations vers l’Europe réalisées par les entreprises des pays tiers, soit en prenant en compte leur bilan carbone dans leur ensemble.

Dans les deux cas, le mécanisme va se heurter à un problème de taille. Il nécessite en effet la mise en place d’une base de données recensant le bilan carbone des entreprises à partir de laquelle le calcul pourra être fait. Cela implique également de pouvoir “tracer” chaque bien exporté en Europe pour évaluer la responsabilité de chaque maillon de la chaîne de production (l’entreprise qui extrait les matières premières, celle qui les transforme, celle qui les exporte, ainsi que l’ensemble des différents sous-traitants concernés). C’est néanmoins la position défendue par le Parlement européen.

Enfin, un régime d’exception pour les entreprises des pays les moins avancés est également sur la table. Pascal Canfin en résume le but ainsi : “Il serait discutable de financer en partie notre plan de relance avec l’argent généré par le coût carbone des exportations de pays moins avancés. Il nous semble plus équilibré de redistribuer une partie de cette manne financière à ces pays pour qu’ils financent leur propre transition écologique” .

  • Le champ d’application

Bien que son étendue reste à définir par la Commission européenne, le mécanisme pourrait concerner la grande majorité des activités industrielles s’il venait prolonger le marché du carbone européen. “Il couvrira les matériaux et les matières premières comme le ciment, l’acier, l’aluminium, les produits chimiques, l’engrais, soit 94 % des émissions industrielles au total” , avance Yannick Jadot.

D’autres secteurs sont en revanche sujets à débat : dans sa résolution, le Parlement européen milite pour l’intégration du secteur maritime et de la combustion de bois dans le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières.

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