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Budget à long terme de l'UE : qu'est-ce que le cadre financier pluriannuel (CFP) ?

Une fois tous les sept ans, les pays de l'Union européenne adoptent un "cadre financier pluriannuel". Ce dernier fixe les montants maximums que l'UE pourra dépenser chaque année pour financer ses grandes politiques (environnement, économie, frontières extérieures, etc.).

Cadre financier pluriannuel (CFP)

Chaque année, un budget européen est adopté par le Parlement européen et le Conseil de l’UE. Il prévoit les dépenses et les recettes de l’Union européenne pour l’année à venir.

Ces budgets annuels sont encadrés par un instrument plus large, auquel ils doivent se conformer : le cadre financier pluriannuel (CFP) de l’Union européenne, actuellement renouvelé tous les 7 ans.

A quoi sert le cadre financier pluriannuel ?

Établi pour une période d’au moins cinq années” (article 312 TFUE), le cadre financier pluriannuel de l’Union européenne offre une visibilité sur les politiques qui pourront être financées à moyen terme dans les Etats membres. 93 % de ce budget est alloué aux dépenses d’investissement (soit aux dépenses faites pour financer les politiques à destination des régions, des villes, des entreprises, des universités ou encore des agriculteurs…) et les 7% restants sont alloués aux dépenses de fonctionnement (soit aux frais inhérents à l’activité de l’administration européenne).

Le CFP vise “à assurer l’évolution ordonnée des dépenses de l’Union dans la limite de ses ressources propres” , précise le traité. Plus concrètement, ce cadre plafonne les dépenses que l’Union européenne pourra engager et payer (crédits d’engagements et crédits de paiement) au cours de la période concernée.

Le budget européen devant rester à l’équilibre, le montant total de ces dépenses ne peut pas excéder le montant total des recettes de l’Union européenne.

Le cadre pluriannuel prévoit deux types de plafond :

  • un plafond global (toutes dépenses confondues) ;
  • un plafond par grand domaine d’action (marché unique, cohésion, environnement, migration, sécurité…).
Les crédits d’engagement correspondent à des dépenses qui pourront s’étaler sur plusieurs exercices ; il s’agit d’un engagement juridique de dépenser des fonds, qui ne seront pas nécessairement versés au cours de l’année budgétaire concernée.

Les crédits de paiement correspondent à des dépenses qui seront effectivement réalisées au cours de l’année budgétaire concernée, y compris pour honorer des engagements prévus les années précédentes.

Quel est le montant du CFP ?

Le montant du budget pluriannuel est généralement exprimé en pourcentage du revenu national brut (RNB) des pays membres de l’Union européenne.

Adopté avant le Brexit, le budget 2014-2020 représente 1,02% du RNB de l’Union à 28, soit environ 960 milliards d’euros sur sept ans (en crédits d’engagement et en prix 2011). Le budget 2021-2027, adopté en décembre 2020, a été pour sa part fixé à 1074,3 milliards d’euros.

C’est très peu, comparé aux dépenses de l’Etat américain par exemple, qui ont dépassé 3 500 milliards d’euros pour la seule année 2018. Car le budget fédéral des Etats-Unis finance bien plus de domaines que le budget européen.

Après deux ans de négociations, le budget pluriannuel 2021- 2027 adopté

Pour la période 2021-2027, la Commission européenne a d’abord proposé, en mai 2018, de porter le montant du CFP à 1,11 % du RNB de l’Union à 27, soit 1 135 milliards d’euros (crédits d’engagements, prix de 2018).

Un montant équivalent à une augmentation de 5 % du budget européen par rapport au CFP de 2014-2020 (si l’on en exclut virtuellement le Royaume-Uni, qui ne participera pas au budget 2021 - 2027). Couplée à une diminution des budgets alloués à la politique agricole commune (PAC) et à la politique régionale (fonds de cohésion), cette hausse devait compenser la perte de la contribution nette britannique, sorti de l’UE en janvier 2020, et de financer de nouvelles politiques jugées prioritaires, comme la gestion des migrations, la lutte contre le changement climatique ou encore l’équipement des armées.

En octobre 2019, le Parlement européen a refusé que le financement de ces nouvelles ambitions se fasse au détriment des politiques traditionnelles de l’Union européenne. Il a donc réclamé un budget plus élevé dans une résolution : 1,30 % du RNB, soit 1 324 milliards d’euros.

Suite à la crise du Covid-19, la Commission européenne en mai 2020 a ensuite formulé une seconde proposition, à hauteur de 1 100 milliards d’euros, assortie d’un plan de relance de 750 milliards d’euros. Ce dernier a été adopté par les chefs d’Etat et de gouvernement le 21 juillet, tandis que le cadre financier pluriannuel a été revu à la baisse pour atteindre 1 074,3 milliards d’euros.

En novembre, les équipes de négociation du Parlement européen et de la présidence allemande du Conseil ont finalement trouvé un accord politique sur un budget de 1074,3 milliards d’euros, plus 16 milliards tirés des amendes infligées par l’UE. Ce surplus permet, conformément aux souhaits des députés européens, une revalorisation des programmes Erasmus+, EU4Health (santé) et Horizon Europe (recherche).

Le compromis confirme également le calendrier juridiquement contraignant de mise en place des différentes ressources propres destinées à rembourser l’emprunt consenti pour financer le plan de relance (contribution plastique en 2021, quotas d’émission carbone à partir de 2023, taxe numérique à partir de 2024, taxe sur les transactions financières à partir de 2026…). Un calendrier adopté par le Conseil et le Parlement européen, qui doit désormais être ratifié par les Etats membres.

En novembre, la Pologne et la Hongrie ont bloqué l’adoption du budget pluriannuel, protestant contre le nouveau mécanisme de conditionnalité liant le versement des fonds européens au respect de l’état de droit. Etant toutes deux sous le coup de procédures d’infraction pour des entraves à l’indépendance de la justice et aux droits des étrangers, elles craignaient en effet de ne plus bénéficier des financements de l’Union européenne et se sont opposées à ce qu’elles estiment être un déni de leur souveraineté nationale.

Un accord a finalement été trouvé le 10 décembre par les Vingt-Sept, qui entérine ce mécanisme en permettant à la Cour de Justice de l’Union européenne de se prononcer sur sa validité avant son entrée en vigueur. Le Parlement européen l’a adopté lors d’un vote en session plénière le 16 décembre. Le même jour, les eurodéputés ont également voté le budget pluriannuel de 1 074,3 milliards d’euros, adopté par 548 voix pour, 81 contre et 66 abstentions, et le calendrier juridiquement contraignant de mise en place de futures ressources propres, permettant le remboursement de l’emprunt du plan de relance. Le cadre financier pluriannuel 2021-2027 est entré en application le 1er janvier 2021.

D’où proviennent les recettes de l’Union européenne ?

Aujourd’hui, l’essentiel du budget européen est financé par les Etats : plus de 70% des recettes proviennent aujourd’hui de ces contributions nationales, calculées en fonction du poids économique de chacun.

Le reste est financé par d’autres “ressources propres” de l’Union européenne : principalement la TVA (taux harmonisés dans tous les pays de l’UE) et les droits de douane perçus sur les importations en provenance de pays tiers.

La question des ressources propres de l’Union européenne fait l’objet de nombreuses discussions depuis plusieurs années. Dans le cadre du plan de relance européen, de nouvelles recettes pourraient permettre de réduire la dépendance des ressources européennes aux contributions des Etats membres.

Parmi elles, une taxe sur le plastique non recyclé, une taxe carbone aux frontières, une taxe sur les transactions financières, une taxe sur les entreprises du numérique (“taxe GAFA”) ou encore une assiette harmonisée pour l’impôt sur les sociétés (Accis)… Si la taxe sur le plastique non recyclé est effective depuis le 1er janvier 2021, le Conseil de l’UE et le Parlement ont également adopté un calendrier juridiquement contraignant pour la mise en place d’autres ressources propres (voir encadré plus haut).

Comment est adopté le cadre financier pluriannuel ?

Le CFP est né de la pratique. A partir de 1988, des “perspectives financières” ont en effet été définies par de simples accords politiques conclus entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission. L’accord Delors I a ainsi fixé ce cadre pour la période 1988-1992, suivi d’accord septennaux jusqu’à l’accord 2021-2027.

Le traité de Lisbonne, entré en vigueur en 2009, a officialisé cette pratique. Depuis, le cadre financier pluriannuel se compose de plusieurs actes juridiquement contraignants.

  • Les grands plafonds de dépenses et les règles générales

C’est un règlement, adopté selon une “procédure législative spéciale” , qui prévoit le montant total des dépenses au cours de la période couverte par le CFP. Il fixe également les plafonds de dépenses par grandes catégories (marché unique, cohésion, environnement, migration, sécurité…).

En outre, le texte précise les flexibilités qui permettent d’adapter le budget en cas d’imprévu ou de situation d’urgence. Ainsi que les conditions dans lesquelles le CFP peut être ajusté en cours de route (en fonction de l’inflation ou de l’évolution des recettes, par exemple).

Ce règlement sur le CFP doit être adopté par le Conseil de l’UE à l’unanimité, après approbation du Parlement européen à la majorité de ses membres. L’article 312 du TFUE précise que “tout au long de la procédure conduisant à l’adoption du cadre financier, le Parlement européen, le Conseil et la Commission prennent toute mesure nécessaire pour faciliter cette adoption” .

En principe, la Commission européenne propose donc un projet de CFP, qui fait ensuite l’objet de négociations entre le Conseil de l’Union européenne - seul compétent pour l’amender et l’adopter - et le Parlement européen, qui peut menacer de ne pas l’approuver si sa voix n’est pas entendue (droit de véto).

Dans la pratique, les négociations ont régulièrement lieu au sommet, directement entre les chefs d’Etat et de gouvernement. Ces derniers se sont en effet largement emparés des discussions sur le CFP 2014-2020 puis sur le CFP 2021-2027, à la faveur d’une interprétation assez large de leur mandat : si “le Conseil européen n’exerce pas de fonction législative” (article 15 TUE), il a pour rôle de “définir les orientations et priorités politiques générales” de l’UE. Soit exactement ce qu’il s’est passé lors du Conseil européen du 17 au 21 juillet 2020, qui a par ailleurs fixé le montant finalement adopté de 1074,3 milliards d’euros. De fait, ce sont avant tout les chefs d’Etat et de gouvernement qui décident des ressources que leur pays alloue à l’Union européenne.

  • Les ressources de l’UE

Les plafonds des ressources de l’UE (contributions des Etats membres, TVA, etc.) sont eux aussi adoptés par le Conseil de l’UE, dans une décision prise à l’unanimité.

Cet acte doit être ratifié par l’ensemble des Etats membres.

  • Les fonds alloués à chaque politique

Les dépenses pouvant être engagées ou payées secteur par secteur (fonds européen de défense, programme Erasmus+, politique agricole commune, etc.) sont prévues dans des actes juridiques sectoriels.

Ces derniers relèvent de la procédure législative ordinaire. Cela signifie que le Conseil de l’UE se prononce à la majorité qualifiée et que le Parlement européen peut lui aussi amender et adopter les textes (codécision).

Comment les dépenses sont-elles réparties ?

S’agissant des grands domaines de dépenses, c’est l’agriculture et la cohésion entre les Etats membres qui bénéficient le plus du budget européen.

Pour le CFP 2014-2020, les dépenses ont été réparties comme suit :

Le budget 2014-2020 par grands domaines d’action - Crédits : Commission européenne (2014)

Les dépenses prévues pour la politique agricole commune constituent l’essentiel de la partie “Croissance durable : ressources naturelles” . Tandis que la politique de cohésion est financée par la partie “Cohésion économique, sociale et territoriale” .

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