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Qu’est-ce que la politique agricole commune (PAC) de l’Union européenne ?

Mise en place en 1962, la politique agricole commune (PAC) est le principal poste de dépenses de l’Union européenne. Au fil des années, ses objectifs et son organisation ont toutefois bien changé. Historique, fonctionnement ou bénéficiaires… on fait le point.

La politique agricole commune (PAC) a vu le jour en 1962 et compte pour plus du tiers du budget de l’Union européenne encore aujourd’hui
La politique agricole commune (PAC) a vu le jour en 1962 et compte pour plus du tiers du budget de l’Union européenne encore aujourd’hui - Crédits : Xavier Lejeune, Dati Bendo, Aurore Martignoni / Commission européenne

La politique agricole commune (PAC) est l’une des plus anciennes politiques européennes. Mise en place en 1962 pour garantir la sécurité alimentaire du continent, cette dernière a considérablement évolué, tout en conservant son importance. Elle demeure encore aujourd’hui le premier poste de dépenses de l’Union européenne, 386,6 milliards d’euros sur la période 2021-2027, soit plus du tiers du budget de l’UE.

La PAC fait régulièrement l’objet de critiques. Pour autant, la majorité des agriculteurs ne remettent pas directement en cause cette politique qui représente une partie importante de leurs revenus (22 % pour les agriculteurs français selon la Commission européenne). Ils dénoncent en revanche les lourdeurs administratives qu’elle implique. 

Le fonctionnement de la PAC a en effet considérablement évolué depuis sa mise en place, la dernière révision remontant au 1er janvier 2023. Parmi les nouveautés, la mise en place d’écorégimes, un système d’aides directes visant à promouvoir des pratiques plus respectueuses de l’environnement. Autre évolution : les plans stratégiques nationaux, des feuilles de route rédigées par chaque pays pour une période de 5 ans. Ces changements visent à rendre la PAC plus verte, mais ils donnent également une plus grande marge de manœuvre aux Etats membres dans la mise en oeuvre, avec des objectifs adaptés aux territoires.

Quand la politique agricole commune a-t-elle été créée ?

Dès les débuts de la construction européenne, la volonté de mettre en place une politique agricole commune aux six États membres est présente. Elle leur apparait alors nécessaire pour faire face à des prix mondiaux des céréales particulièrement élevés et remédier aux pénuries qui sont monnaies courantes depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale.

Dès le traité de Rome en 1957, les bases de la politique agricole commune sont jetées. Finalement mise en place en 1962, elle se fonde sur les principes suivants : 

  • L’unicité du marché, impliquant la libre circulation des produits agricoles sur le territoire des États membres et la mise en œuvre de moyens et mécanismes communs dans l’ensemble de l’Union européenne pour l’organisation de ce marché ; 
  • La préférence communautaire, qui protège le marché européen des importations à bas prix et des fluctuations du marché mondial ;
  • La solidarité financière : les dépenses imposées par la PAC étant prises en charge par le budget communautaire ;
  • Des prix minimums garantis pour les producteurs.

Deux instruments fondamentaux sont alors mis en place : les prix garantis et les restitutions aux exportations. En 1968, la création de l’union douanière supprime les droits de douane intracommunautaires. Un marché unique pour certaines denrées alimentaires voit alors le jour. 

Comment la politique agricole commune a-t-elle évolué ? 

Cette politique remplit parfaitement ses objectifs de productivité et de sécurité des approvisionnements. Mais à la fin des années 1970, la PAC devient victime de son succès, la production dépassant largement la demande et engendrant d’importants excédents. D’autres critiques émergent également à cet époque. De l’extérieur, par des pays tiers qui trouvent que les prélèvements aux frontières font de l’Europe une “forteresse”. Mais également de l’intérieur, par les associations écologistes notamment qui dénoncent les effets néfastes du productivisme sur l’environnement. 

L’Union européenne instaurera alors plusieurs mesures pour tenter de limiter la production et assurer la compétitivité de l’agriculture européenne au niveau international.

Les années 2000 marquent enfin un tournant libéral pour la PAC. Les aides aux agriculteurs sont notamment “découplées” pour les inciter à s’adapter au marché. Une mesure qui signifie que ces derniers ne reçoivent plus les fonds en fonction du type et de la quantité de la production, mais de la surface de l’exploitation et du nombre de têtes de bétail. 

C’est à cette période que la Commission européenne choisit également, pour faire face à la diminution de la population rurale, d’instaurer l’objectif de développement rural, communément appelé le “deuxième pilier” de la PAC.

Les dernières réformes entreprises dans les années 2010 ont accentué cette orientation libérale. Une autre priorité est cependant venue s’inviter : le besoin de favoriser des pratiques agricoles respectueuses de l’environnement. Par exemple, les paiements directs sont désormais conditionnés au respect de règles environnementales.

Quel est le budget de la politique agricole commune ?

Pour la période 2021-2027, 386,6 milliards d’euros (en prix de 2021) sont mis à disposition des bénéficiaires de la PAC. Dans le détail, on compte 291,1 milliards du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et 87,5 milliards du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), auxquels s’ajoutent 8 milliards supplémentaires issus du plan de relance européen.

Les agriculteurs français en sont les principaux bénéficiaires avec plus de 9 milliards d’euros par an, représentant 22 % de leurs revenus, selon la Commission européenne.

Deux “piliers” : comment fonctionne la PAC aujourd’hui ?

La PAC est organisée autour de grands mécanismes, aujourd’hui séparés en deux “piliers”.

Premier pilier : soutien des marchés et des revenus agricoles

Le premier pilier de la PAC est le plus important, représentant trois quarts du budget. Il concerne principalement les aides directes aux agriculteurs, qui visent à leur donner un revenu minimal garanti. Ces aides sont aujourd’hui pour la plupart “découplées” : elles ne dépendent pas du type de production, mais de la surface au sol ou du nombre de têtes de bétail que possède l’exploitant. 

Pour toucher ces aides directes, les producteurs doivent respecter plusieurs critères environnementaux et de bien-être des animaux : c’est le principe de “conditionnalité” (voir l’encadré ci-dessous). En 2025, une “conditionnalité sociale” fera également son apparition : elle liera les paiements directs aux agriculteurs au respect des droits des travailleurs. 

Plusieurs type d’aides directes sont disponibles, sous réserve d’en respecter les critères :

  • Paiement de base : une aide à l’hectare harmonisée au niveau national ou régional ;
  • Paiement jeunes agriculteurs : pour agriculteurs de moins de 40 ans ou en nouvelle installation ;
  • Paiement redistributif : à la discrétion des Etats membres, qui peuvent allouer une partie des fonds destinés aux grandes exploitations à des exploitations de plus petite taille ;
  • Les écorégimes : mis en place depuis le 1er janvier 2023, ce dispositif, représentant 25 % des aides directes doit promouvoir les pratiques favorables à la préservation de l’environnement et au climat. La définition des écorégimes relève de la responsabilité de chaque Etat membre au sein des plans stratégiques nationaux (voir ci-dessous).

Quelles sont les règles de conditionnalité de la PAC ?

La conditionnalité couvre deux types d’exigences. Les exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) portent ainsi sur le secteur de l’environnement ou de la santé publique. Quant aux bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE), on en dénombre neuf : 

  • BCAE 1 Obligation du maintien des prairies permanentes.
  • BCAE 2 Protection des zones humides et des tourbières.
  • BCAE 3 Interdiction de brûlage.
  • BCAE 4 Bandes tampons le long des cours d’eau.
  • BCAE 5 Gestion du labour réduisant les risques de dégradation des sols.
  • BCAE 6 Interdiction de sols nus durant les périodes sensibles.
  • BCAE 7 Rotation des cultures.
  • BCAE 8 Maintien des éléments du paysage.
  • BCAE 9 Interdiction de convertir ou de labourer les prairies permanentes dans les sites Natura 2000.

La BCAE 8 instaure par exemple la mise en jachère d’au moins 4% des terres arables (qui peuvent être labourées ou cultivées) pour favoriser la biodiversité.

Toujours dans le cadre du premier pilier, une organisation commune des marchés agricoles (OCM) régit la gestion des marchés, les normes de commercialisation des produits et les exportations et les importations de l’UE. Subventions à l’exportation, intervention publique et stockage, aides à la production, quotas… complètent le système d’aides directes dans certains secteurs et/ou lors de crises économiques, sanitaires ou climatiques affectant les prix (“filet de sécurité”). 

Les mesures du premier pilier sont financées par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA)

Deuxième pilier : la politique de développement rural

Inaugurée en 2003, la politique de développement rural a pour objectif de maintenir le dynamisme socio-économique des territoires ruraux. Son enveloppe finance un large panel de mesures cofinancées par les Etats membres, allant de la modernisation des exploitations à la promotion du tourisme rural, en passant par la formation des agriculteurs, les aides à l’installation ou encore l’agriculture biologique.

Le second pilier est cofinancé par les Etats membres, principalement au travers du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Ces fonds sont regroupés dans un cadre stratégique commun défini par chaque Etat membre, qui se déploie sous la forme de programmes opérationnels et de développement rural.

Le FEADER finance par exemple les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC). Ce dispositif permet d’accompagner sur cinq ans les agriculteurs et agricultrices qui s’engagent dans la transition agroécologique (réduction des engrais et des pesticides, etc.)

Plans stratégiques nationaux : une “renationalisation” de la PAC ?

Les plans stratégiques nationaux (PSN) sont l’autre grande nouveauté (avec les écorégimes) de la réforme de la politique agricole commune entrée en vigueur le 1er janvier 2023. Chaque pays a ainsi adressé à la Commission européenne, avant la fin de l’année 2022, son plan permettant de planifier la stratégie nationale pour 5 ans (2023-2027).

Selon le ministère français de l’Agriculture et de l’alimentation, ces documents couvrent les deux piliers et veillent à :

  • favoriser une agriculture intelligente et résiliente assurant la sécurité alimentaire ;
  • renforcer les actions favorables à l’environnement et au climat qui contribuent aux objectifs environnementaux et climatiques de l’Union européenne ;
  • renforcer le tissu socio-économique des zones rurales.

Cette évolution constitue une nouvelle étape vers la “décentralisation” de la PAC, laissant une marge de manœuvre encore supplémentaire aux États membres. 

Des négociations difficiles

Le processus législatif qui a conduit à la réforme de la PAC n’a pas été de tout repos. Présentée en 2018, la nouvelle PAC aurait dû entrer en vigueur le 1er janvier 2021. Mais en raison de négociations complexes, sa mise à feu a été retardée et programmée deux ans plus tard, en janvier 2023. 

Parmi les points d’achoppement figuraient les écorégimes. Le pourcentage des aides directes alloué à ce nouveau système était l’objet d’une discorde. Les eurodéputés souhaitaient qu’ils représentent au moins 30 % des paiements directs, quand les États membres se disaient prêts à accepter un seuil de 25 % maximum. C’est ce second objectif qui a été retenu à l’horizon 2025, chaque pays étant invité à progressivement les mettre en place en 2023 et 2024. 

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