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Comment l'UE entend-elle conditionner les fonds européens au respect de l'état de droit ?

Afin d’éviter que des Etats qui enfreignent l’état de droit et la démocratie ne profitent des fonds européens, l’Union européenne a mis en place un mécanisme liant le versement des fonds européens au respect de ses valeurs. Comment fonctionne-t-il ? Pourquoi a-t-il été adopté ? A quels obstacles fait-il face ?

Les violations de l'Etat de droit pourront bientôt être sanctionnées par la suspension des fonds européens - Crédits : baona / iStock
Les violations de l’Etat de droit pourraient bientôt être sanctionnées par la suspension des fonds européens - Crédits : baona / iStock

Dans les tuyaux depuis plusieurs années, l’idée de conditionner l’attribution des fonds européens au respect des valeurs européennes s’est concrétisée en décembre 2020 avec l’adoption d’un mécanisme de conditionnalité des fonds européens au respect de l’état de droit.

Le principe est simple : si un pays se rend coupable de violations de l’état de droit, l’Union européenne peut décider de suspendre les différentes aides financières à destination de cet Etat. Mais la mise en œuvre de ce mécanisme est aujourd’hui retardée par certains blocages politiques et judiciaires.

Pourquoi lier les fonds européens au respect de l’état de droit ?

Les traités européens prévoient déjà un régime de sanctions en cas de violation des valeurs européennes et de l’état de droit. Figurant à l’article du 7 du traité sur l’Union européenne, la procédure vise la Pologne depuis 2017, ainsi que la Hongrie à partir de 2018. Mais ses chances d’être menée à son terme sont très faibles, voire inexistantes. Car son aboutissement doit être décidé à l’unanimité des Vingt-Sept moins une voix, or Budapest et Varsovie se sont mutuellement assurées de leur protection.

Afin de contourner ces blocages, le Parlement européen, la Commission ainsi que plusieurs Etats membres ont proposé des alternatives, parmi lesquelles celle de la conditionnalité des fonds européens. Celle-ci vise un double objectif : sanctionner financièrement les Etats coupables de violations de l’état de droit, et éviter que le budget européen ne soit utilisé à mauvais escient par des gouvernements agissant en contradiction avec les valeurs de l’Union.

Formellement proposée par la Commission européenne en mai 2018, l’idée avait été avancée en 2017 par le commissaire européen au Budget de l’époque, l’Allemand Günther Öttinger, et défendue par de nombreux eurodéputés. 

En 2020, le sujet est revenu au cœur des débats entre les Vingt-Sept. Le volume exceptionnel du budget pluriannuel de l’Union européenne pour l’exercice 2021-2027, en raison du plan de relance de 750 milliards d’euros lui étant adossé, a poussé certains Etats membres à réclamer des mécanismes de contrôle plus importants.

Après un accord au Conseil européen de juillet, puis à celui de décembre 2020, le “règlement relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union” a finalement été adopté le 16 décembre 2020.

Si l’UE s’autorise pour la première fois à suspendre le versement de fonds européens pour des motifs liés à l’état de droit, elle a déjà eu recours à un tel blocage pour d’autres raisons. En 2013, la Hongrie en a fait les frais en raison d’un déficit public trop élevé.

Comment fonctionne le nouveau mécanisme ?

Concrètement, le mécanisme de conditionnalité devra être activé par la Commission européenne si celle-ci constate une violation avérée de l’état de droit, qui compromettrait la bonne utilisation des fonds européens dans un Etat membre. Elle peut également choisir de déclencher le mécanisme de manière préventive, s’il existe un risque clair et sérieux de violation de l’état de droit. 

Une fois le dispositif activé et des sanctions proposées, il reviendra au Conseil de l’UE d’adopter des mesures en se prononçant à la majorité qualifiée, et ce dans un délai d’un mois (trois dans des cas exceptionnels).

Sans surprise, la mise en place d’un tel mécanisme ne s’est pas faite sans obstacles. Notamment car il nécessite l’unanimité des Vingt-Sept. Or deux Etats membres, la Hongrie et la Pologne, sont déjà visés par des procédures de sanction sur le non-respect de l’Etat de droit, et pourraient donc être concernées par ce nouvel outil européen. 

La négociation autour de sa mise en place a donc nécessité plusieurs compromis :

  • Sur le plan politique, la Pologne et la Hongrie, réticentes à la mise en place du système, ont obtenu des Etats membres que le mécanisme de conditionnalité ne soit actif qu’après vérification de sa légalité par la CJUE. 
  • D’un point de vue pratique, la Commission se devra de notifier l’Etat membre concerné avant toute activation du mécanisme, et de justifier son intention d’engager une procédure. L’Etat membre disposera alors d’un délai de 1 à 3 mois pour répondre à cette mise en demeure, et pour proposer des mesures correctives.
  • Si un Etat visé par le mécanisme estime que son activation n’a pas été suffisamment objective, ou qu’elle manque d’éléments concrets, il peut saisir le président du Conseil européen pour ouvrir un débat à ce sujet lors du sommet suivant. Cela permet notamment de retarder une éventuellement application des sanctions.

Le mécanisme de conditionnalité inclut par ailleurs une clause permettant de ne pas sanctionner injustement les bénéficiaires finaux. “Pour nous, il était crucial que les bénéficiaires finaux ne soient pas punis pour les fautes de leurs gouvernements et qu’ils continuent à recevoir les fonds qui leur ont été promis et sur lesquels ils comptent, même après le déclenchement du mécanisme de conditionnalité”, explique le co-rapporteur du Parlement européen pour le règlement, le socialiste espagnol Eider Gardiazabal Rubial. Ainsi, les bénéficiaires finaux des fonds européens s’estimant lésés par les éventuelles sanctions visant leurs gouvernements pourront déposer en ligne une plainte auprès de la Commission, afin de recevoir directement de la Commission les montants dus, court-circuitant ainsi leur gestion par les autorités nationales.

Les fonds du plan de relance “gelés”

Si la Commission européenne n’a pour l’heure pas encore activé le mécanisme de conditionnalité des fonds européens, elle a en revanche retardé l’octroi des sommes allouées dans le cadre du plan de relance de l’UE à la Pologne et la Hongrie. 

L’exécutif européen n’a toujours pas approuvé les plans proposés par Varsovie et Budapest au motif que ces derniers “ne [relèveraient] pas efficacement l’ensemble ou une partie non négligeable des défis recensés dans les recommandations par pays pertinentes”. Celles-ci incluent notamment pour ces deux pays l’indépendance de la justice et l’efficacité des mécanismes de lutte contre la corruption.

Ce “blocage” intervient alors que Bruxelles et Varsovie se livrent à un bras de fer sur la question de la primauté du droit européen. Le 7 octobre dernier, le tribunal constitutionnel polonais affirmait dans un arrêt que certains articles des traités européens étaient incompatibles avec sa Constitution nationale, alors que la Cour de justice de l’Union conteste la compatibilité de la réforme de la justice dans le pays avec le droit de l’UE.

Dans quels cas de figure ce mécanisme peut-il être déclenché ?

Les cas d’application du mécanisme sont source de débats au sein des institutions européennes.

  • D’un côté, les partisans d’une interprétation restrictive entendent en premier lieu protéger le budget et les intérêts financiers de l’Union, et ainsi cibler la mauvaise gestion des fonds européens, les cas de fraude, de corruption et de détournement, ainsi que le mauvais fonctionnement de la justice dans ce domaine. Une telle interprétation permettrait par exemple de sanctionner les défaillances ou le manque d’indépendance du système judiciaire d’un pays.
  • A l’inverse, une interprétation extensive – et plus politique – du mécanisme tend également à inclure les dérives plus larges de l’état de droit et les violations des valeurs européennes, sans qu’elles n’impactent nécessairement l’utilisation des fonds européens. Une telle interprétation permettrait par exemple de sanctionner financièrement des politiques discriminatoires à l’encontre de certaines minorités, ou des attaques contre la liberté de la presse.

Si l’on s’en tient au texte, le règlement inclut une définition de l’état de droit impliquant “l’existence d’un processus législatif transparent, responsable, démocratique et pluraliste”, ainsi que les principes de “droits fondamentaux, de séparation des pouvoirs, de non-discrimination et d’égalité devant la loi”, tels que définis dans l’article 2 du traité sur l’Union européenne. La mise en péril de ces principes peut donc être considérée comme une violation de l’état de droit, explique le Sénat français, et donner lieu à l’activation du mécanisme.

Qu’est-ce qui bloque aujourd’hui sa mise en œuvre ?

Le mécanisme de conditionnalité à l’état de droit des fonds européens est officiellement entré en vigueur le 1er janvier 2021. 

Toutefois, la Pologne et la Hongrie continuent de chercher à l’enterrer. Les deux Etats ont pour cela déposé un recours début mars 2021 devant la Cour de Justice de l’Union européenne, contestant la légalité du mécanisme. Selon la déclaration politique signée par les Etats membres en décembre 2020, le mécanisme de conditionnalité ne pourrait être mis en œuvre qu’après le verdict de la Cour. 

Il s’appliquerait néanmoins de manière rétroactive : “toute violation survenant après le 1er janvier 2021 sera prise en compte”, rappelait ainsi en décembre la présidente de l’institution Ursula von der Leyen.

Mais le Parlement européen ne l’entend pas de cette oreille, et considère que la déclaration politique du Conseil européen est “superflue” et “juridiquement non contraignante” : selon lui, le mécanisme de conditionnalité s’applique pleinement depuis le 1er janvier 2021. En octobre, son président David Sassoli a transmis à ses services juridiques une lettre lui demandant de préparer une action en justice contre la Commission européenne pour sa non-application du règlement sur la conditionnalité.

Le déclenchement du mécanisme pourrait cependant avoir lieu prochainement. L’instrument serait désormais “mûr pour être utilisé” et la Commission “[prête] à sanctionner les Etats qui enfreignent l’Etat de droit”, ont fait savoir début octobre les commissaires Vera Jourova et Didier Reynders, respectivement en charge des Valeurs et de la Transparence et de la Justice.

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