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Comment l'UE entend-elle conditionner les fonds européens au respect de l'état de droit ?

Afin d’éviter que des Etats qui enfreignent l’état de droit et la démocratie ne profitent des fonds européens, l’Union européenne a mis en place un mécanisme liant le versement des fonds européens au respect de ses valeurs. Comment fonctionne-t-il ? Pourquoi a-t-il été adopté ? A quels obstacles fait-il face ?

Les violations de l'Etat de droit pourront bientôt être sanctionnées par la suspension des fonds européens - Crédits : baona / iStock
Les violations de l’Etat de droit pourront bientôt être sanctionnées par la suspension des fonds européens - Crédits : baona / iStock

Dans les tuyaux depuis plusieurs années, l’idée de conditionner l’attribution des fonds européens au respect des valeurs européennes s’est concrétisée en décembre 2020 avec l’adoption d’un mécanisme de conditionnalité des fonds européens au respect de l’état de droit. Le principe est simple : si un pays se rend coupable de violations de l’état de droit, l’Union européenne peut décider de suspendre les différentes aides financières à destination de cet Etat. Mais la mise en œuvre de ce mécanisme est aujourd’hui retardée par certains blocages politiques et judiciaires.

Pourquoi lier les fonds européens au respect de l’état de droit ?

Les traités européens prévoient déjà un régime de sanctions en cas de violation des valeurs européennes et de l’état de droit. Figurant à l’article du 7 du traité sur l’Union européenne, la procédure vise la Pologne depuis 2017, ainsi que la Hongrie à partir de 2018. Mais ses chances d’être menée à son terme sont très faibles, voire inexistantes. Car son aboutissement doit être décidé à l’unanimité des Vingt-Sept moins une voix et Budapest et Varsovie se sont mutuellement assurées de leur protection.

Afin de contourner ces blocages, le Parlement européen, la Commission ainsi que plusieurs Etats membres ont proposé des alternatives, parmi lesquelles celle de la conditionnalité des fonds européens. Celle-ci vise un double objectif : sanctionner financièrement les Etats coupables de violations de l’état de droit, et éviter que le budget européen ne soit utilisé à mauvais escient par des gouvernements agissant en contradiction avec les valeurs de l’Union.

Formellement proposée par la Commission européenne en mai 2018, l’idée avait été avancée en 2017 par le commissaire européen au Budget de l’époque, l’Allemand Günther Öttinger, et défendue par de nombreux eurodéputés. En 2020, le sujet est revenu au cœur des débats entre les Vingt-Sept. Le volume exceptionnel du budget pluriannuel de l’Union européenne pour l’exercice 2021-2027, en raison du plan de relance de 750 milliards d’euros lui étant adossé, a poussé des Etats membres à réclamer des mécanismes de contrôle plus importants.

Après un accord de principe au Conseil européen de juillet, puis à celui de décembre 2020, le “règlement relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union” a finalement été adopté le 16 décembre 2020, sous la présidence allemande du Conseil de l’Union européenne.

Si le mécanisme de conditionnalité au respect de l’état de droit est une première pour l’UE, la suspension d’une partie des fonds européens a déjà été appliquée en 2013 contre la Hongrie, pour sanctionner une mauvaise gestion et un manque de contrôle des versements communautaires qu’elle avait perçus.

Comment fonctionne le nouveau mécanisme ?

Concrètement, le mécanisme de conditionnalité devra être activé par la Commission européenne si celle-ci constate une violation avérée de l’état de droit, qui compromettrait la bonne utilisation des fonds européens dans un Etat membre. Elle peut également choisir de déclencher le mécanisme de manière préventive, s’il existe un risque clair et sérieux de violation de l’état de droit. Une fois le dispositif activé et des sanctions proposées, il reviendra au Conseil de l’UE d’adopter des mesures en se prononçant à la majorité qualifiée et ce, dans un délai d’un mois (trois dans des cas exceptionnels).

Sans surprise, la mise en place d’un tel mécanisme ne s’est pas faite sans obstacles. Notamment car il nécessite l’unanimité des Vingt-Sept. Or deux Etats membres, la Hongrie et la Pologne, sont déjà visés par des procédures de sanction sur le non-respect de l’Etat de droit, et pourraient donc être concernées par ce nouvel outil européen. La négociation autour de sa mise en place a donc nécessité plusieurs compromis :

  • Sur le plan politique, la Pologne et la Hongrie, réticentes à la mise en place du système, ont obtenu des Etats membres que le mécanisme de conditionnalité ne soit actif qu’après vérification de sa légalité par la CJUE.
  • D’un point de vue pratique, la Commission se devra de notifier l’Etat membre concerné avant toute activation du mécanisme, et de justifier son intention d’engager une procédure. L’Etat membre disposera alors d’un délai de 1 à 3 mois pour répondre à cette mise en demeure, et pour proposer des mesures correctives.
  • Si un Etat visé par le mécanisme estime que son activation n’a pas été suffisamment objective, ou qu’elle manque d’éléments concrets, il peut saisir le président du Conseil européen pour ouvrir un débat à ce sujet lors du sommet suivant. Cela permet notamment de retarder une éventuellement application des sanctions.

Le mécanisme de conditionnalité inclut par ailleurs une clause permettant de ne pas sanctionner injustement les bénéficiaires finaux. “Pour nous, il était crucial que les bénéficiaires finaux ne soient pas punis pour les fautes de leurs gouvernements et qu’ils continuent à recevoir les fonds qui leur ont été promis et sur lesquels ils comptent, même après le déclenchement du mécanisme de conditionnalité”, explique le co-rapporteur du Parlement européen pour le règlement, le socialiste espagnol Eider Gardiazabal Rubial. Ainsi, les bénéficiaires finaux des fonds européens s’estimant lésés par les éventuelles sanctions visant leurs gouvernements pourront déposer en ligne une plainte auprès de la Commission, afin de recevoir directement de la Commission les montants dus, court-circuitant ainsi leur gestion par les autorités nationales.

Dans quels cas de figure ce mécanisme peut-il être déclenché ?

Les cas d’application du mécanisme sont encore source de débats au sein des institutions européennes.

  • D’un côté, les partisans d’une interprétation restrictive entendent en premier lieu protéger le budget et les intérêts financiers de l’Union, et ainsi cibler la mauvaise gestion des fonds européens, les cas de fraude, de corruption et de détournement, ainsi que le mauvais fonctionnement de la justice dans ce domaine. Une telle interprétation permettrait par exemple de sanctionner les défaillances ou le manque d’indépendance du système judiciaire d’un pays.
  • A l’inverse, une interprétation extensive – et plus politique – du mécanisme tend également à inclure les dérives plus larges de l’état de droit et les violations des valeurs européennes, sans qu’elles n’impactent nécessairement l’utilisation des fonds européens. Une telle interprétation permettrait par exemple de sanctionner financièrement des politiques discriminatoires à l’encontre de certaines minorités, ou des attaques contre la liberté de la presse.

Si l’on s’en tient au texte, le règlement inclut une définition de l’état de droit impliquant “l’existence d’un processus législatif transparent, responsable, démocratique et pluraliste”, ainsi que les principes de “droits fondamentaux, de séparation des pouvoirs, de non-discrimination et d’égalité devant la loi”, tels que définis dans l’article 2 du traité sur l’Union européenne. La mise en péril de ces principes peut donc être considérée comme une violation de l’état de droit, explique le Sénat français, et donner lieu à l’activation du mécanisme.

Qu’est-ce qui bloque aujourd’hui sa mise en œuvre ?

Le mécanisme de conditionnalité à l’état de droit des fonds européens est officiellement entré en vigueur depuis le 1er janvier 2021. Toutefois, malgré son approbation par les Vingt-Sept en décembre 2020, la Pologne et la Hongrie continuent de chercher à l’enterrer. Les deux Etats ont pour cela déposé un recours début mars 2021 devant la Cour de Justice de l’Union européenne, contestant la légalité du mécanisme. En réaction, le Parlement européen a demandé à la Cour de se saisir de l’affaire en procédure accélérée, pour assurer la mise en application du mécanisme le plus tôt possible : “la situation dans certains États membres justifie déjà une action immédiate”, alertent les eurodéputés. A l’occasion de la session plénière de juillet, ils ont également demandé aux États membres de lancer une requête interétatique auprès de la Cour européenne des droits de l’homme en cas d’inaction de la Commission.

Au-delà de ce retard judiciaire, un blocage politique est également en cause. Une clause de l’accord de décembre 2020 précise en effet que le mécanisme restera inactif tant que la Commission n’aura pas publié des “orientations”, ou “lignes directrices”, censées éclairer sur l’interprétation qu’elle compte faire du régime de conditionnalité et la manière dont elle appliquera le règlement. Des orientations que les eurodéputés ont estiméinutiles et même contreproductives”, jugeant que “le texte du règlement est clair et ne nécessite aucune interprétation supplémentaire pour être appliqué”.

La Commission, qui n’a à ce jour toujours pas publié ces orientations – invoquant la nécessité d’attendre la décision de la CJUE, délai pour le moins imprécis – est sous le feu des critiques, et même menacée d’une possible procédure judiciaire de la part du Parlement, pour inaction. Si les eurodéputés continuent d’appeler la Commission à agir au plus vite, l’exécutif européen indique que ce retard sera comblé : “toute violation survenant après le 1er janvier 2021 sera prise en compte”, a assuré la présidente de l’institution Ursula von der Leyen face au Parlement européen le 16 décembre 2020, jour du vote sur le mécanisme.

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