Questions-Réponses 
Dans les tuyaux depuis plusieurs années, l’idée de conditionner l’attribution des fonds européens au respect des valeurs européennes s’est concrétisée en décembre 2020 avec l’adoption d’un mécanisme de conditionnalité des fonds européens au respect de l’état de droit.
Le principe est simple : si un pays se rend coupable de violations de l’état de droit, l’Union européenne peut décider de suspendre les différentes aides financières à destination de cet Etat. Une procédure déclenchée pour la première fois à l’encontre de la Hongrie le 27 avril 2022. La présidente de la Commission européenne en avait annoncé le lancement trois semaines plus tôt, seulement deux jours après la réélection de Viktor Orbán à la tête du pays. Le 12 décembre 2022, les ambassadeurs des Vingt-Sept sont parvenus à un accord pour confirmer la mise en route du mécanisme : le Conseil a ainsi décidé de suspendre 6,3 milliards d’euros dédiés au pays.
Pourquoi lier les fonds européens au respect de l’état de droit ?
Les traités européens prévoyaient déjà un régime de sanctions en cas de violation des valeurs européennes et de l’état de droit. Figurant à l’article du 7 du traité sur l’Union européenne, cette procédure vise la Pologne depuis 2017, ainsi que la Hongrie à partir de 2018. Cinq ans après le le lancement de la première, les chances d’être menée à son terme sont très faibles, voire inexistantes. Car son aboutissement doit être décidé à l’unanimité des Vingt-Sept moins une voix, or Budapest et Varsovie se sont mutuellement assurées de leur protection. Une situation de nouveau dénoncée par le Parlement européen en septembre 2022, dans un rapport dénonçant le “délitement de la démocratie, de l’État de droit et des droits fondamentaux en Hongrie, faisant du pays un régime hybride d’autocratie électorale”.
Afin de contourner ces blocages, les parlementaires européens, la Commission ainsi que plusieurs Etats membres ont proposé des alternatives, parmi lesquelles la conditionnalité des fonds européens. Celle-ci vise un double objectif : sanctionner financièrement les Etats coupables de violations de l’état de droit, et éviter que le budget européen ne soit utilisé à mauvais escient par des gouvernements agissant en contradiction avec les valeurs de l’Union.
Formellement proposée par la Commission européenne en mai 2018, l’idée avait été avancée en 2017 par le commissaire européen au Budget de l’époque, l’Allemand Günther Oettinger, et défendue par de nombreux eurodéputés.
En 2020, le sujet est revenu au cœur des débats entre les Vingt-Sept. Le volume important du budget pluriannuel de l’Union européenne pour l’exercice 2021-2027, associé au plan de relance de 750 milliards d’euros, a poussé certains Etats membres à réclamer des mécanismes de contrôle plus importants.
Après un accord au Conseil européen de juillet, puis à celui de décembre 2020, le “règlement relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union” a finalement été adopté le 16 décembre 2020.
Si l’UE s’autorise pour la première fois à suspendre le versement de fonds européens pour des motifs liés à l’état de droit, elle a déjà eu recours à un tel blocage pour d’autres raisons. En 2013, la Hongrie en a fait les frais en raison d’un déficit public trop élevé.
Pourquoi la Commission a-t-elle enclenché le mécanisme contre la Hongrie ?
S’adressant devant le Parlement européen en session plénière le 5 avril 2022, la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen a annoncé que la procédure inédite allait être activée pour la première fois à l’encontre de la Hongrie. Quelques jours plus tard, le 27 avril, l’exécutif européen déclenchait formellement le mécanisme en le notifiant à Budapest, qui disposait de 60 jours pour répondre.
Avant de brandir cette arme législative, la Commission avait envoyé un courrier en novembre 2021 au gouvernement hongrois pour lui exprimer ses inquiétudes au sujet de problèmes de passation de marchés publics, de conflits d’intérêts et de corruption. Ce problème étant devenu endémique en Hongrie, à l’origine également du blocage du plan de relance hongrois par l’exécutif européen.
Le 12 décembre 2022, les ambassadeurs des Vingt-Sept sont finalement parvenus à un compromis. Alors que la Commission proposait de geler 7,5 milliards d’euros, le Conseil a finalement opté pour 6,3 milliards.
Comment fonctionne le nouveau mécanisme ?
Concrètement, le mécanisme de conditionnalité doit être activé par la Commission européenne si celle-ci constate une violation avérée de l’état de droit, qui compromettrait la bonne utilisation des fonds européens dans un Etat membre. Elle peut également choisir de déclencher le mécanisme de manière préventive, s’il existe un risque clair et sérieux de violation de l’état de droit.
Une fois le dispositif activé et des sanctions proposées, il revient au Conseil de l’UE d’adopter des mesures en se prononçant à la majorité qualifiée, et ce dans un délai d’un mois (trois dans des cas exceptionnels).
Sans surprise, l’instauration d’un tel mécanisme ne s’est pas faite sans obstacles. Notamment car elle a nécessité l’unanimité des Vingt-Sept. Or la Hongrie et la Pologne, déjà visées par des procédures pour non-respect de l’état de droit, s’estimaient (à juste titre pour la Hongrie) tout particulièrement concernées par ce nouvel outil.
La négociation autour de sa mise en place a donc nécessité plusieurs compromis :
- Sur le plan politique, la Pologne et la Hongrie, réticentes à la mise en place du système, ont obtenu des Etats membres que le mécanisme de conditionnalité ne soit actif qu’après vérification de sa légalité par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). Une étape franchie depuis le 16 février (voir ci-dessous).
- D’un point de vue pratique, la Commission doit notifier l’Etat membre concerné avant toute activation du mécanisme, et justifier son intention d’engager une procédure. L’Etat membre disposera alors d’un délai de 1 à 3 mois pour répondre à cette mise en demeure et proposer des mesures correctives.
- Si un Etat visé par le mécanisme estime que son activation n’a pas été suffisamment objective, ou qu’elle manque d’éléments concrets, il peut saisir le président du Conseil européen pour ouvrir un débat à ce sujet lors du sommet suivant. Ce qui peut retarder une éventuelle application des sanctions.
Le mécanisme de conditionnalité inclut par ailleurs une clause permettant de ne pas sanctionner injustement les bénéficiaires finaux, au sein de l’Etat membre concerné. “Pour nous, il était crucial que les bénéficiaires finaux ne soient pas punis pour les fautes de leurs gouvernements et qu’ils continuent à recevoir les fonds qui leur ont été promis et sur lesquels ils comptent, même après le déclenchement du mécanisme de conditionnalité”, explique la co-rapportrice du Parlement européen Eider Gardiazabal Rubial. Ainsi, les bénéficiaires finaux des fonds européens s’estimant lésés par les éventuelles sanctions visant leurs gouvernements peuvent déposer en ligne une plainte auprès de la Commission, afin de recevoir directement de la Commission les montants dus, court-circuitant ainsi leur gestion par les autorités nationales.
Les fonds du plan de relance “gelés”
Avant d’activer finalement le mécanisme de conditionnalité, la Commission a longtemps retardé la validation des plans nationaux de relance de la Pologne et de la Hongrie, des documents nécessaires à l’obtention des fonds européens en réaction à la pandémie de Covid-19. Les deux pays avaient pourtant respectivement déposé leurs plans nationaux les 3 et 12 mai 2021. La Commission a longtemps estimé qu’ils présentaient des manquements sur l’indépendance de la justice et l’efficacité des mécanismes de lutte contre la corruption.
Le 17 juin 2022, plus d’un an après son dépôt, le Conseil a approuvé le plan de relance polonais d’un montant de 35,4 milliards d’euros (23,9 milliards d’euros de subventions et 11,5 de prêts), deux semaines après une évaluation positive de la Commission européenne. Le 12 décembre 2022, la Conseil validait -en même temps que l’accord sur la conditionnalité des fonds- celui de la Hongrie de 5,8 milliards d’euros.
Pour autant, au 27 mars 2023, pas le moindre euro du plan de relance n’a été versé à Budapest et Varsovie. Les deux gouvernements doivent encore présenter des réformes afin de bénéficier des fonds, conformément aux décisions de la Commission validées par le Conseil.
Dans quels cas de figure ce mécanisme peut-il être déclenché ?
Les cas d’application du mécanisme sont source de débats au sein des institutions européennes.
- D’un côté, les partisans d’une interprétation restrictive entendent en premier lieu protéger le budget et les intérêts financiers de l’Union, et ainsi cibler la mauvaise gestion des fonds européens, les cas de fraude, de corruption et de détournement, ainsi que le mauvais fonctionnement de la justice dans ce domaine. Une telle interprétation permet par exemple de sanctionner les défaillances ou le manque d’indépendance du système judiciaire d’un pays. La Hongrie est ainsi visée pour des motifs relevant de cette interprétation restrictive.
- A l’inverse, une interprétation extensive – et plus politique – du mécanisme tend également à inclure les dérives plus larges de l’état de droit et les violations des valeurs européennes, sans qu’elles n’impactent nécessairement l’utilisation des fonds européens. Une telle interprétation permet par exemple de sanctionner financièrement des politiques discriminatoires à l’encontre de certaines minorités, ou des attaques contre la liberté de la presse.
Si l’on s’en tient au texte, le règlement inclut une définition de l’état de droit impliquant “l’existence d’un processus législatif transparent, responsable, démocratique et pluraliste”, ainsi que les principes de “droits fondamentaux, de séparation des pouvoirs, de non-discrimination et d’égalité devant la loi”, tels que définis dans l’article 2 du traité sur l’Union européenne. La mise en péril de ces principes peut donc être considérée comme une violation de l’état de droit, explique un rapport sénatorial français, et donner lieu à l’activation du mécanisme.
Pourquoi a-t-il pris tant de temps à être mis en œuvre ?
Le mécanisme de conditionnalité à l’état de droit des fonds européens est officiellement entré en vigueur le 1er janvier 2021.
Toutefois, la Pologne et la Hongrie ont longtemps cherché à l’enterrer. Les deux Etats avaient pour cela déposé un recours début mars 2021 devant la Cour de justice de l’Union européenne, contestant la légalité du mécanisme. Selon la déclaration politique signée par les Etats membres en décembre 2020, celui-ci ne pouvait être mis en œuvre qu’après le verdict de la Cour. Il s’appliquerait néanmoins de manière rétroactive : “toute violation survenant après le 1er janvier 2021 sera prise en compte”, rappelait ainsi en décembre 2020 la présidente de la Commission Ursula von der Leyen.
Le 16 février 2022, la CJUE a rejeté dans un arrêt les recours déposés par la Hongrie et la Pologne qui contestaient notamment la base juridique du texte. Pour les juges, le mécanisme de conditionnalité “a été adopté sur une base juridique adéquate” et “respecte en particulier les limites des compétences attribuées à l’Union ainsi que le principe de sécurité juridique”.
Dès lors, la balle était dans le camp de la Commission. Pendant plusieurs mois, les eurodéputés ont fait pression sur l’exécutif européen pour qu’il mette en route le mécanisme, considérant que ce dernier s’applique pleinement depuis le 1er janvier 2021. Le Parlement européen avait déjà soumis à la CJUE une action en justice contre la Commission pour sa non-application du règlement sur la conditionnalité. A l’annonce de la décision de la Cour, les eurodéputés ont d’ailleurs renouvelé leur appel à l’action. “Il n’est plus temps de jouer la montre, et la Commission doit maintenant agir rapidement et sans équivoque”, avait alors déclaré l’eurodéputé finlandais Petri Sarvamaa (PPE, centre-droit), en charge du dossier.
La présidente de la Commission a également pris la parole le 16 février 2022. “Lorsque les conditions du règlement seront remplies, nous agirons avec détermination”, a-t-elle affirmé. Le 2 mars suivant, l’exécutif européen a adopté ses lignes directrices sur le régime général de conditionnalité visant à protéger le budget de l’UE contre les violations des principes de l’état de droit.
Droit européen et droit polonais
Depuis de nombreux mois, Bruxelles et Varsovie se livrent à un bras de fer sur la question de la primauté du droit européen. Le 7 octobre 2021, le tribunal constitutionnel polonais affirmait dans un arrêt que certains articles des traités européens étaient incompatibles avec sa Constitution nationale, alors que la Cour de justice de l’Union conteste la compatibilité de la réforme de la justice dans le pays avec le droit de l’UE. Deux mois et demi plus tard, l’exécutif européen annonçait en guise de réplique l’ouverture d’une procédure d’infraction à l’encontre de la Pologne. En février 2023, la Commission européenne a de nouveau saisi la Cour contre Varsovie, à la suite d’arrêts du Tribunal constitutionnel polonais contestant la primauté du droit européen.
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