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Etat de droit : chronologie du conflit entre l’Union européenne, la Pologne et la Hongrie

Indépendance de la justice, liberté de la presse, séparation des pouvoirs… Depuis plusieurs années, les gouvernements hongrois et polonais portent atteinte aux principes de l'état de droit. Des dérives qui vont à l'encontre des valeurs de l'UE, et contre lesquelles les institutions tentent d'agir.

Depuis plusieurs années, la Hongrie et la Pologne défient l'Union européenne sur la question de l'état de droit - Crédits : Oleksandr Filon / iStock
Depuis plusieurs années, la Hongrie et la Pologne défient l’Union européenne sur la question de l’état de droit - Crédits : Oleksandr Filon / iStock

Au pouvoir depuis 2010 en Hongrie et 2015 en Pologne, les partis nationaux-conservateurs de Viktor Orbán (Fidesz) et Jarosław Kaczyński (PiS - Droit et justice) ont introduit de nombreuses réformes affaiblissant l’état de droit dans leurs pays. Atteintes contre les ONG, la liberté de la presse, l’indépendance judiciaire, les droits LGBT… Autant de mesures qui s’inscrivent contre les valeurs démocratiques défendues par l’Union européenne.

Dès son deuxième article, le traité sur l’Union européenne (TUE) indique ainsi que “l’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes.”

Gardienne de ces principes, la Commission européenne a entamé depuis plusieurs années un bras de fer avec ceux qui portent ces dérives autoritaires. Cela peut ainsi aller du simple dialogue instauré entre les institutions européennes et l’Etat membre, à l’avis (exigeant une réponse de l’Etat visé), à la procédure d’infraction (plusieurs fois enclenchée contre la Hongrie et la Pologne), au déclenchement de l’article 7 du traité sur l’UE pouvant suspendre le droit de vote d’un Etat membre au Conseil, et enfin jusqu’au nouveau mécanisme de conditionnalité des fonds européens. 

De son côté, le Parlement européen condamne lui aussi régulièrement les violations de l’état de droit dans ces deux pays. Pourtant, si certaines actions européennes ont été suivies d’effets, la tendance “illibérale” des gouvernements hongrois et polonais ne semble pas avoir été profondément ébranlée. Retour sur plus de 10 ans d’affrontements entre l’UE et deux de ses membres, autour des principes européens fondamentaux.

Outre la Hongrie et la Pologne, d’autres gouvernements européens ont eux aussi directement menacé les valeurs européennes…

  • L’Autriche : fin janvier 2000, la présidence portugaise du Conseil de l’UE a annoncé, au nom des autres gouvernements de l’Union, des “sanctions” contre l’Autriche en raison de la formation d’un gouvernement associant conservateurs et populistes de droite en Autriche. Les mesures, essentiellement diplomatiques, ont porté par exemple sur le refus de tout contact bilatéral officiel des 14 autres Etats de l’UE avec les membres du gouvernement autrichien. En sanctionnant la participation au gouvernement du FPÖ, dont le leader Jörg Haider était connu pour ses propos révisionnistes, xénophobes et eurosceptiques, les gouvernements de l’UE ont ainsi affirmé la primauté des valeurs européennes. La nouvelle coalition gouvernementale s’est ensuite engagée à inscrire son action dans le respect des principes des traités européens. Les sanctions prises par les Etats membres sont levées en septembre 2000, à la suite d’un rapport de la Cour européenne des droits de l’homme concluant que le gouvernement autrichien ne s’était pas rendu coupable de violations des valeurs communes européennes. A la suite de cette crise ayant profondément inquiété les gouvernements de l’Union quant à une possible dérive autoritaire parmi l’un des leurs, un mécanisme de sanction de “sauvegarde de l’état de droit” a été introduit à l’article 7 du TUE à l’occasion du traité de Nice de 2001. Celui-ci permet au Conseil de s’en prendre à tout Etat jugé “coupable” de violation grave et persistante des valeurs fondamentales européennes et peut aller jusqu’à une suspension des droits de vote au Conseil pour l’Etat membre sanctionné.
  • La Roumanie : avant de présider le Conseil de l’UE à partir du 1er janvier 2019, le Parti social-démocrate (PSD) au pouvoir en Roumanie a voulu imposer une réforme du système judiciaire prévoyant notamment l’amnistie et la grâce d’individus accusés de corruption. Cette mesure était susceptible de bénéficier à des élus et des cadres du PSD ayant un casier judiciaire, dont son chef Liviu Dragnea. La Commission européenne souhaitait son abandon, cette réforme risquant selon elle de saper la lutte contre la corruption. Mais cela n’a pas empêché la Roumanie de mettre en œuvre sa réforme de la justice. Dans son rapport publié en octobre 2019, la Commission a fait part de ses “vives préoccupations” sur l’évolution de l’état de droit et de la corruption en Roumanie. En juin 2021, dans un nouveau rapport, l’exécutif européen a souligné au contraire “une tendance positive” et a reconnu l’engagement du gouvernement roumain à renforcer le système judiciaire et la lutte contre la corruption dans son pays. La Commission note en effet que des progrès ont été accomplis dans toutes ses recommandations précédemment émises.

2010-2013 : En Hongrie, les nouvelles réformes de Viktor Orbán inquiètent l’UE

Les élections législatives hongroises organisées en avril 2010 se soldent par la victoire du Fidesz (de son nom complet “Fidesz-Union civique hongroise”). Emmené par son chef Viktor Orbán, le parti obtient environ 52,7 % des suffrages exprimés, ce qui lui offre une majorité dépassant les deux tiers à l’Assemblée nationale avec 263 sièges sur 386. Cette large victoire permet à Viktor Orbán d’être élu Premier ministre de Hongrie, fonction qu’il avait déjà occupée de 1998 à 2002.

  • Liberté de la presse

Adoptée le 21 décembre 2010, une nouvelle loi sur les médias prévoit des amendes pouvant atteindre 730 000 euros pour les chaînes de télévision et de radio qui porteraient atteinte à l’intérêt public, à l’ordre public ou à la morale, sans que ces concepts ne soient clairement définis. Elle attribue en outre à une autorité composée de membres du parti au pouvoir, le Fidesz, la fonction de contrôler le contenu des informations diffusées.

Cette loi controversée entre en vigueur le 1er janvier 2011, alors que la Hongrie entame une présidence tournante du Conseil de l’UE pour six mois.

Le 3 janvier 2011, la Commission présidée par José Manuel Barroso demande des clarifications au sujet de cette réforme. Elle émet des “doutes” et des “inquiétudes”, à propos notamment de l’indépendance de la nouvelle autorité de supervision.

Le 21 janvier 2011, Bruxelles met en demeure la Hongrie et lui accorde deux semaines pour répondre à ses demandes, puisque la loi contrevient selon elle au droit européen.

Viktor Orbán cède finalement à la pression et accepte, le 16 février 2011, d’amender les éléments contestés de sa loi sur les médias.

  • Justice

Le 12 décembre 2011, c’est cette fois à propos de sa réforme de la justice que la Commission européenne demande des clarifications au Premier ministre Viktor Orbán. Elle estime certaines mesures (telles que l’abaissement de l’âge de départ à la retraite des juges de 70 à 62 ans) contraires au principe de séparation des pouvoirs. Adoptées par le Parlement hongrois, celles-ci entrent en vigueur le 1er janvier 2012.

Le 7 mars 2012, la Commission adresse à Budapest deux avis relatifs à l’âge de départ en retraite des magistrats et à l’indépendance de l’autorité hongroise de protection des données personnelles. L’exécutif européen donne un mois à la Hongrie pour réformer sa législation, sous peine de poursuites devant la Cour de justice de l’UE.

La mesure prévoyant l’avancement de l’âge de départ à la retraite des juges de 70 à 62 ans sera finalement abandonnée, après un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne de novembre 2012 qui la juge discriminatoire.

  • Indépendance de la Banque centrale

Le 19 décembre 2011, la Commission européenne demande à Budapest de retirer deux projets de réformes qui entreraient en contradiction avec les traités européens. L’une concerne l’indépendance de la Banque centrale hongroise, mise en cause par la fusion prévue avec un Comité monétaire dont les membres pourraient être limogés par le pouvoir législatif. L’autre est liée à la politique fiscale.

Le 22 décembre 2011, Viktor Orbán rejette ces demandes de l’exécutif européen.

Le 30 décembre 2011, la réforme contestée de la Banque centrale est adoptée par le Parlement hongrois. Alors que le pays est en pleine crise économique, la Commission et le Fonds monétaire international (FMI) décident par conséquent d’interrompre un projet de crédit financier (de 15 à 20 milliards d’euros) envisagé pour la Hongrie.

Le 6 juillet 2012, une nouvelle version révisée de la loi sur la Banque centrale hongroise est présentée, dont le texte a été validé cette fois-ci par les institutions internationales.

  • Constitution hongroise

La nouvelle Constitution de Hongrie entre en vigueur le 1er janvier 2012. Plusieurs des dispositions (notamment celles au sujet de l’indépendance de la Banque centrale, du statut des juges et de l’autorité de protection des données personnelles) qu’elle contient avaient auparavant été vivement dénoncées par l’opposition et par des milliers de manifestants.

Le 17 janvier 2012, la Commission européenne adresse à la Hongrie trois mises en demeure en raison de la non-conformité de dispositions de la nouvelle Constitution vis-à-vis des traités européens.

Le 11 mars 2013, le Parlement hongrois adopte un nouvel amendement à la Constitution, qui prévoit de diminuer les prérogatives du pouvoir judiciaire. Cette réforme interdit notamment à la Cour constitutionnelle de Budapest de statuer sur le fond des nouvelles lois adoptées et de se référer à sa jurisprudence antérieure à 2012. Cet amendement place donc de facto les pouvoirs politiques (législatif et exécutif) au-dessus du pouvoir judiciaire.

La Commission européenne fait alors rapidement part de ses préoccupations en ce qui concerne la primauté du droit, le droit de l’Union européenne ainsi que l’état de la démocratie et des libertés en Hongrie. C’est la première fois qu’un Etat membre de l’Union se place ouvertement aussi loin des valeurs communautaires.

Mais le 20 novembre 2013, l’exécutif européen clôt sa procédure d’infraction car elle considère que la Hongrie a pris les mesures nécessaires et a mis sa législation en conformité avec le droit de l’UE.

2015-2020 : En Pologne, le parti “Droit et Justice” met en cause l’indépendance de la justice 

Après l’élection en mai 2015 du président Andrzej Duda, les élections législatives en Pologne apportent à leur tour une majorité absolue au parti conservateur “Droit et Justice” (PiS) en octobre 2015.

Une partie des atteintes à l’état de droit menées par le nouveau gouvernement conservateur concerne l’indépendance de la presse. Le 31 décembre 2015, le Parlement polonais adopte une loi qui confie au gouvernement le pouvoir de nomination et de révocation des dirigeants de la télévision et de la radio publiques.

Le 16 décembre 2016, des centaines de personnes bloquent le Parlement polonais, empêchant la Première ministre Beata Szydło et le chef du PiS Jarosław Kaczyński d’en sortir. Les manifestants protestent notamment contre le nouveau règlement du Parlement qui limite l’accès de la presse aux travaux des parlementaires et se révoltent contre ce qu’ils estiment être une dérive autoritaire. Les 17 et 18 décembre 2016, des milliers de personnes manifestent devant le Parlement, le Tribunal constitutionnel et le palais présidentiel de Pologne.

Mais l’essentiel du conflit entre l’UE et la Pologne porte sur les réformes judiciaires de cette dernière.

Accusant l’ancien pouvoir de centre-droit d’avoir voulu prendre le contrôle du Tribunal constitutionnel, le président conservateur Duda annule la nomination des cinq juges (sur les 15 membres) qui avaient été nommés par son prédécesseur. En décembre 2015, cinq nouveaux juges sont choisis et prêtent serment devant le président du PiS (ce que n’avaient pas fait les cinq juges précédemment nommés). Ces nouveaux juges offrent au PiS une majorité de partisans au Tribunal constitutionnel, en vue de nouvelles réformes judiciaires. L’opposition et de nombreux juristes dénoncent un coup de force ; des manifestants se mobilisent.

Le 28 décembre 2015 est promulguée la loi qui réforme le fonctionnement du Tribunal constitutionnel, introduisant le vote à la majorité qualifiée pour les décisions les plus importantes.

Face à ces réformes controversées en matière de contrôle des médias et de justice, la Commission présidée par Jean-Claude Juncker déclenche un mécanisme inédit le 13 janvier 2016 : c’est la procédure de “sauvegarde de l’Etat de droit”, qui vise à instaurer un dialogue avec l’Etat concerné. Ce mécanisme comprend trois étapes : évaluation suivie d’un avis, recommandations pour résoudre les problèmes pointés du doigt puis suivi de leur mise en œuvre dans l’Etat membre concerné. C’est donc une procédure intermédiaire préventive qu’utilise la Commission en privilégiant le dialogue avec les gouvernements avant de passer par la procédure de l’article 7.

En avril 2016, le Parlement européen dénonce la situation de l’état de droit en Pologne. Dans une résolution non contraignante, les eurodéputés appellent Varsovie à respecter les principes démocraties, l’état de droit et la primauté du droit.

La crise relative au Tribunal constitutionnel n’étant pas résolue, la Commission juge nécessaire le 1er juin 2016 d’adopter un avis sur l’état de droit en Pologne pour exposer son évaluation de la situation ainsi que ses préoccupations. La Pologne est invitée à y répondre par des observations, avant que la Commission ne décide ou non d’enclencher l’article 7 du traité sur l’UE. Celui-ci peut aboutir, si et seulement si les autres Etats l’approuvent à l’unanimité, à la suspension des droits de vote de la Pologne au sein du Conseil.

Le 20 décembre 2016, le président Andrzej Duda nomme Julia Przyłębska à la présidence du Tribunal constitutionnel, l’une de ses proches que l’ancien président de l’institution refusait de faire siéger parmi les 5 juges désignés en novembre 2015 par la majorité conservatrice. La Commission européenne estime alors qu’il y a “un problème persistant d’état de droit” en Pologne.

Le 15 juillet 2017, le Parlement polonais adopte deux projets de loi controversés sur le pouvoir judiciaire : l’une a pour but d’attribuer au ministre de la Justice le pouvoir de nommer et de révoquer les présidents de tribunaux, l’autre doit mettre un terme au mandat des membres du Conseil national de la magistrature pour confier au Parlement (dominé par le PiS) le pouvoir de nommer ses remplaçants.

Le 19 juillet 2017, la Commission européenne ordonne à Varsovie de mettre en suspens ces nouvelles réformes judiciaires, sous peine de déclencher l’article 7 du traité sur l’UE.

Le 26 juillet 2017, la Commission invite la Pologne à répondre à ses recommandations dans un délai d’un mois. Trois jours plus tard, le 29 juillet, la Commission engage une procédure d’infraction concernant la loi polonaise sur les juridictions de droit commun, en raison des dispositions de cette législation sur le départ anticipé des juges à la retraite et leurs conséquences sur l’indépendance du pouvoir judiciaire.

Le 29 août 2017, Varsovie rejette les demandes de l’exécutif européen.

Le Parlement polonais adopte définitivement les réformes judiciaires le 8 décembre 2017.

Le 20 décembre 2017, la Commission européenne demande au Conseil européen d’enclencher l’article 7 du traité sur l’UE à l’encontre de la Pologne. Cette étape, à l’issue de laquelle les 26 autres Etats membres doivent constater à l’unanimité un “risque clair d’une violation grave de l’état de droit en Pologne” pour que le pays soit démis de ses droits de vote au Conseil, n’avait encore jamais été franchie. Cette “option nucléaire” comporte toutefois une faiblesse de taille : l’opposition d’un seul autre pays, ici la Hongrie qui a déjà déclaré qu’elle soutiendrait la Pologne, suffit à la rendre inopérante.

Le 2 juillet 2018, la Commission européenne engage une procédure d’infraction contre Varsovie en raison d’une nouvelle loi réformant la Cour suprême, qui doit entrer en application le lendemain. Celle-ci prévoit la mise à la retraite des juges âgés de plus de 65 ans, ce qui entraînerait la mise à la retraite d’un tiers des 72 juges de la Cour. Pour Bruxelles, elle enfreint ainsi l’indépendance du pouvoir judiciaire, dont le principe de l’inamovibilité des juges. La Pologne dispose d’un mois pour répondre à la Commission, avant que celle-ci ne soit en mesure de porter l’affaire devant la Cour de justice de l’Union européenne.

Les deux procédures d’infraction du 29 juillet 2017 et du 2 juillet 2018 conduisent le gouvernement polonais à supprimer les dispositions contestées.

Ensuite, le 3 avril 2019, l’exécutif européen lance une nouvelle procédure d’infraction à l’encontre de Varsovie à cause de son régime disciplinaire qui porte atteinte à l’indépendance des juges polonais et qui n’apporte pas les garanties nécessaires pour mettre les juges à l’abri d’un contrôle politique.

Le 29 avril 2020, la Commission européenne lance une nouvelle procédure d’infraction à l’encontre de la Pologne. C’est la quatrième fois que l’exécutif européen s’oppose aux décisions du gouvernement mené par le parti “Droit et justice”. En cause cette fois, une nouvelle loi du pouvoir en place (entrée en vigueur en février 2020) qui permet au gouvernement de sanctionner les juges qui critiqueraient les réformes de la justice. Selon la Commission, les dispositions de la loi “empêchent les tribunaux polonais d’honorer leur obligation d’appliquer le droit européen, ou d’introduire des renvois préjudiciels devant la Cour de justice de l’Union”.

2017-2020 : nouvelles préoccupations vis-à-vis de la Hongrie

Pendant ce temps, la Hongrie a elle aussi poursuivi ses réformes controversées.

  • Attaques contre l’Université d’Europe centrale

Le 4 avril 2017, le Parlement hongrois vote une loi sur l’enseignement supérieur, qui vise à priver de licence d’exploitation certains établissements d’origine étrangère. Son but quasiment avoué est d’interdire l’Université d’Europe centrale financée par le milliardaire américain George Soros (d’origine hongroise), puisque c’est la seule université étrangère à ne pas pouvoir s’y conformer.

Dans un arrêt du 6 octobre 2020, la Cour de justice de l’Union européenne juge que la loi hongroise de 2017 sur l’enseignement supérieur est contraire à la Charte des droits fondamentaux de l’Union, qui garantit la liberté académique et la liberté d’entreprise. Les juges de la Cour dénoncent “un moyen de discrimination arbitraire” introduit par la Hongrie, et des conditions “incompatibles avec le droit de l’Union”.

  • Affaiblissement des ONG

Dans la foulée, le 7 avril 2017, le parti de Viktor Orbán dépose une nouvelle proposition de loi afin de contraindre les organisations non gouvernementales (ONG) à déclarer leurs ressources financières qui proviennent de donateurs étrangers. Une nouvelle fois, il apparaît que ce projet est particulièrement visé contre le milliardaire américain George Soros puisqu’en 2016 il a distribué 3,6 milliards de dollars aux ONG de Budapest. A cause de cette proposition de loi, les ONG perçues comme “agents de l’étranger” craignent de perdre leurs revenus financiers indispensables à leur activité d’opposition politique.

Elle est finalement adoptée le 13 juin 2017.

Un mois plus tard, le 13 juillet, la Commission européenne engage une procédure d’infraction concernant cette loi hongroise. Le vice-président de l’institution Frans Timmermans déclare que “la société civile constitue le tissu même de nos sociétés démocratiques” et que “ses activités ne devraient donc pas faire l’objet de restrictions injustifiées”. La conclusion tirée est que cette loi n’est pas conforme au droit de l’UE puisqu’elle porte notamment atteinte à la liberté d’association et qu’elle introduit des restrictions disproportionnées à la libre circulation des capitaux.

Dès lors, Budapest bénéficie d’un mois pour répondre à cette mise en demeure. Elle répond à la Commission le 14 août et le 7 septembre mais l’institution gardienne des traités de l’UE conclut que la Hongrie ne répond pas à ses préoccupations.

Ensuite, la Commission européenne adresse un avis motivé (deuxième étape de la procédure d’infraction) le 4 octobre 2017 puisqu’elle considère que la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions des traités européens. A présent, Budapest dispose d’un délai d’un mois pour prendre les mesures nécessaires pour se conformer à l’avis motivé. Si elle n’y répond pas, la Cour de justice de l’UE pourra être saisie.

La troisième étape de la procédure d’infraction, le recours devant la Cour de justice de l’Union européenne, est franchie le 7 décembre suivant. En effet, les autorités hongroises n’ont pas pris les mesures nécessaires pour se conformer à l’avis de la Commission.

Le 18 juin 2020, la Cour de justice de l’Union européenne condamne cette loi, l’estimant contraire à la liberté de circulation des capitaux au sein de l’UE. Elle dénonce la “présomption de principe” consistant à considérer que toute donation d’origine étrangère est contraire aux intérêts du pays. En outre, la CJUE statue que ces restrictions imposées aux ONG bafouent le droit à la liberté d’association, le droit au respect de la vie privée et le droit à la protection des données personnelles.

Le 18 février 2021, la Commission européenne lance une nouvelle procédure en infraction contre la Hongrie pour cette même loi. L’exécutif européen met en demeure le gouvernement de Viktor Orbán de l’abroger dans un délai de deux mois.

Le 20 avril 2021, le gouvernement hongrois abroge sa loi sur les ONG jugée non conforme au droit européen en envoyant une proposition en ce sens au pouvoir législatif. Le 18 mai suivant, le Parlement hongrois valide cette abrogation.

  • Vers l’activation de l’article 7

Le 26 avril 2017, la Commission européenne ouvre une procédure d’infraction à l’encontre de Budapest au sujet de la nouvelle loi adoptée sur l’enseignement supérieur (voir plus haut).

Le 17 mai 2017, le Parlement européen vote une résolution qui demande le lancement de la procédure prévue à l’article 7 du traité sur l’UE contre la Hongrie, à cause d’une “grave détérioration de l’état de droit, de la démocratie et des droits fondamentaux ces dernières années”.

Le 12 septembre 2018, Le Parlement européen se prononce de nouveau en faveur du lancement de la procédure de l’article 7 contre Budapest. Les députés européens s’accordent largement (à plus de deux tiers des suffrages exprimés) pour dénoncer la menace “systémique” contre les valeurs constitutives de l’UE en Hongrie et demandent à l’Union d’agir en lançant la procédure. Ils invitent donc le Conseil à constater l’existence d’un “risque clair de violation grave des valeurs sur lesquelles l’Union est fondée”.

Il s’agit seulement de la seconde fois que cette procédure exceptionnelle est actionnée dans l’histoire de l’Union européenne. En effet, l’article 7 n’avait été déclenché qu’une seule fois jusqu’ici par la Commission contre la Pologne en décembre 2017.

Depuis le déclenchement de cette procédure exceptionnelle, le Conseil de l’UE a auditionné les autorités hongroises les 16 septembre et 10 décembre 2019.

Aujourd’hui, le Conseil n’a pas encore statué : il n’a pas constaté l’existence d’un risque clair de violation grave de l’état de droit. L’unanimité requise au Conseil européen pour l’enclenchement du “volet répressif” de la procédure de l’article 7 constitue également un obstacle important puisque Varsovie et Budapest ont fait savoir qu’elles seraient solidaires l’une de l’autre au Conseil européen. La procédure est aujourd’hui dans l’impasse.

  • Pouvoirs exceptionnels illimités

Alors que la pandémie de Covid-19 commence à toucher l’ensemble du continent européen, un état d’urgence est instauré le 11 mars 2020 en Hongrie. Le Parlement hongrois accorde au Premier ministre Viktor Orbán le droit de légiférer par ordonnances.

Le chef du gouvernement hongrois peut dès lors prolonger indéfiniment ses pouvoirs exceptionnels sans l’accord du Parlement. La loi adoptée par les députés hongrois prévoit également de punir d’une peine allant jusqu’à 5 ans d’emprisonnement la diffusion de “fausses nouvelles” sur le Covid-19 ou sur les mesures gouvernementales.

Dans une déclaration commune publiée le 2 avril, 14 Etats de l’UE se déclarent “profondément préoccupés” par le risque de violations des principes de l’état de droit au sein de l’Union, dans le cadre de la lutte contre l’épidémie de Covid-19.

Depuis 2020 : mécanisme de conditionnalité et primauté du droit

  • Vers un mécanisme de conditionnalité à l’état de droit

Le 16 novembre 2020, Budapest et Varsovie bloquent ensemble le budget pluriannuel de l’Union européenne et le plan de relance approuvé en juillet de la même année pour faire face à la crise économique engendrée par la pandémie de Covid-19. La création d’un mécanisme permettant de priver de fonds européens les Etats membres accusés de violer les principes de l’état de droit a poussé les deux pays à s’opposer à cet accord. En contestant ce mécanisme, la Hongrie et la Pologne estiment que ce critère de respect de l’état de droit ne serait qu’un prétexte pour limiter leur souveraineté. D’autant que ces deux pays, principaux bénéficiaires du budget de l’UE, seraient particulièrement affectés par la suspension de ces versements.

Trois semaines après avoir mis leur véto au plan de relance européen et au budget communautaire, les dirigeants polonais et hongrois affirment les 8 et 9 décembre 2020 qu’ils sont prêts à le lever après avoir obtenu des garanties interprétatives suffisantes et un compromis sur la mise en œuvre de ce mécanisme de conditionnalité à l’état de droit.

C’est ensuite au Conseil européen des 10 et 11 décembre que les Vingt-Sept s’accordent définitivement sur le plan de relance et sur le budget pluriannuel pour 2021-2027.

Le 11 mars 2021, Budapest et Varsovie, saisissent conjointement la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) pour contester ce nouveau mécanisme. Une saisine qui, selon la Commission et le Conseil européen (mais pas pour le Parlement) retarde l’entrée en vigueur du principe de conditionnalité.

Le 16 février 2022, les juges de la Cour de Luxembourg rejettent les recours de la Pologne et de la Hongrie. Leur arrêt confirme que la Commission peut suspendre le versement de fonds européens à destination des Etats membres qui portent atteinte aux valeurs fondamentales de l’UE dont les violations de l’état de droit.

Peu de temps après, le 5 avril 2022, la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen annonce devant le Parlement européen que l’organe exécutif européen va prochainement lancer la première activation de ce mécanisme de conditionnalité à l’état de droit contre la Hongrie. Cette décision intervient seulement deux jours après la réélection de Viktor Orbán pour un quatrième mandat consécutif.

Cette procédure est formellement ouverte le 27 avril par le commissaire européen au Budget Johannes Hahn. Ce dernier envoie une notification à Budapest qui dispose de 60 jours pour y répondre. Selon la note interne de la Commission justifiant le déclenchement du mécanisme, “il existe des motifs raisonnables” de considérer que les problèmes structurels en Hongrie “sont révélateurs de violations des principes de l’état de droit”. La commissaire en charge des valeurs Věra Jourová explique pour sa part que “de nombreux marchés publics hongrois ont été attribués alors qu’il n’y avait qu’un seul soumissionnaire”. Aussi, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) estime les irrégularités dans les dépenses de fonds européens en Hongrie à 4 % contre 0,36 % en moyenne en Europe. 

Cette procédure inédite déclenchée pourra in fine suspendre le versement des fonds européens à Budapest. Au final, cette arme législative pourrait priver la Hongrie de 40 milliards d’euros de subventions européennes. En effet, le mécanisme peut porter sur l’ensemble des fonds européens versés à la Hongrie, qu’il s’agisse du budget ou du plan de relance. Budapest peut prétendre à 36 milliards d’euros au titre du budget européen 2021-2027 et à 7,2 milliards au titre du plan de relance. Deux mannes indispensables pour ce pays qui rencontre d’importantes difficultés économiques.

Si l’exécutif européen propose ainsi une mesure de suspension ou de réduction de fonds européens à la Hongrie, ce sera ensuite aux Etats membres statuant à la majorité qualifiée - au moins 15 Etats membres sur 27 représentant au moins 65 % de la population de l’UE - de valider ou non cette décision. 

Autre mesure utilisée par la Commission : la suspension des fonds du plan de relance européen de 2020 prévus pour la Pologne (36 milliards d’euros) et la Hongrie (7 milliards d’euros). Avant cela, l’exécutif européen exige que le Premier ministre polonais engage une réforme de la justice, considérée comme étant à la solde du pouvoir, et que son homologue hongrois s’attaque à la corruption, devenue endémique.

  • Atteintes aux droits LGBT

Le 15 juillet 2021, la Commission européenne ouvre des procédures d’infraction contre la Hongrie et la Pologne pour “atteintes au valeurs fondamentales de l’Union européenne”. En cause : une loi contre la représentation et la “promotion” de l’homosexualité en Hongrie ; des résolutions anti-LGBT appliquées par certaines collectivités polonaises qui ont décrété des “zones sans idéologie LGBT”. Les pays ont deux mois pour répondre à la mise en demeure de la Commission. “Profondément préoccupée” par ces situations, celle-ci tient à réaffirmer que “le droit de l’Union prime le droit national” et que toutes les décisions de la CJUE sont “contraignantes pour toutes les autorités et juridictions nationales des Etats membres”.

Le 3 septembre 2021, la Commission européenne constate de nouveau des discriminations injustifiées contre les personnes LGBT en Pologne et demande à cinq régions polonaises de corriger leurs politiques hostiles aux communautés LGBT, sous peine qu’elles soient privées de fonds de cohésion. Sous cette pression de l’UE, moins d’un mois après la menace de l’exécutif européen, quatre régions polonaises font marche arrière sur les chartes homophobes qu’elles avaient adoptées et y renoncent.

  • Pologne : de la réforme judiciaire à la remise en cause de la primauté du droit européen

Le 14 juillet 2021, le Tribunal constitutionnel polonais déclare contraire à sa constitution une ordonnance rendue le jour même par la CJUE, qui exige la suspension des activités de la chambre disciplinaire de la Cour suprême polonaise. L’institution européenne estime que cette instance ne présente pas de garantie d’indépendance et n’est pas à l’abri d’influences des pouvoirs exécutif et législatif.

Le 7 septembre 2021, la Commission demande à la CJUE d’imposer des sanctions financières à la Pologne sous forme d’astreintes quotidiennes, tant que l’Etat membre n’aura pas suspendu les activités de la chambre disciplinaire de sa Cour suprême (jugée pas assez indépendante).

Le 7 octobre 2021, le Tribunal constitutionnel polonais (dont la composition est majoritairement représentée par le PiS) juge que l’interprétation des traités européens par la CJUE s’avère parfois incompatible avec la Constitution de la République de Pologne. Une décision qui revient à affirmer que le droit polonais prime le droit de l’Union européenne. Le Premier ministre Mateusz Morawiecki avait précisément demandé au tribunal de se prononcer sur la légitimité des institutions de l’UE à juger ses réformes du système judiciaire polonais.

Le 19 octobre 2021, la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen dénonce le jugement du Tribunal constitutionnel polonais, qui “remet en cause les fondations de l’Union européenne” selon elle.

Quelques jours plus tard, le 27 octobre 2021, la Cour de justice de l’UE condamne Varsovie à 1 million d’euros d’astreinte quotidienne tant qu’elle ne se sera pas conformée à la décision de la Commission lui demandant, en juillet, de suspendre le fonctionnement de la chambre disciplinaire de la Cour suprême polonaise.

A la suite des arrêts du 7 octobre 2021, la Commission européenne lance le 22 décembre 2021 une procédure d’infraction à l’encontre de la Pologne. Elle examine actuellement sa réponse. 

La Pologne n’ayant par ailleurs toujours pas mis fin aux activités de la chambre disciplinaire de la Cour suprême, l’exécutif européen annonce le 20 janvier 2022 avoir réclamé au gouvernement polonais le paiement de 69 millions d’euros de pénalités.

Elle applique ainsi l’arrêt de la CJUE, qui impose à la Pologne une astreinte d’un million d’euros par jour pour non-respect d’une décision de la Commission remontant à juillet 2021.

A partir du 20 janvier 2022, Varsovie avait 45 jours pour commencer à payer ses pénalités, sous peine de recevoir une nouvelle demande de paiement avec des intérêts. La Pologne n’ayant pas réagi, la Commission européenne a mis en œuvre sa menace de prélèvement sur la part du budget européen qui devaient en principe lui être versée, afin de régler cette astreinte. Début mai, le pays était ainsi déjà privé de 160 millions d’euros de fonds européens. 

Après l’activation du mécanisme de conditionnalité contre la Hongrie (annoncée le 5 avril, voir plus haut), la Commission européenne s’est montrée plus conciliante envers la Pologne. Elle a relevé de “nets progrès” dans ses derniers contacts avec l’Etat. Ursula von der Leyen a également déclaré que, sur la réforme du régime disciplinaire des juges et la réintégration des magistrats révoqué, “nous sommes proches” du démantèlement des réformes controversées.

Parmi les trois seuls Etats membres de l’UE dont le plan de relance n’est pas encore validé (la Pologne, la Hongrie et les Pays-Bas), Varsovie ne devrait bientôt plus figurer sur la liste. En effet, le 1er juin 2022, Ursula von der Leyen a annoncé que la Commission européenne donnait son feu vert au plan de relance polonais de 35,4 milliards d’euros. Celui-ci demeurait bloqué depuis plus d’un an à cause de manquements en matière d’indépendance de la justice. Plusieurs commissaires ont tout de même exprimé des “réserves” à cette approbation, qui doit encore être confirmée par un vote à la majorité qualifiée des pays membres de l’Union. 

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