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Etat de droit, valeurs fondamentales : comment fonctionne la procédure de sanctions (article 7) ?

Lorsque l’un de ses membres ne respecte pas ses valeurs fondamentales, l’Union européenne peut prendre des sanctions à son encontre. Déclenché envers la Pologne et la Hongrie, le mécanisme dit de l’“article 7” est pourtant aujourd’hui au point mort. Toute l’Europe fait le tour de la question.

Les eurodéputés ont approuvé à 448 voix le rapport Sargentini qui demande le déclenchement de la procédure de l'article 7 vis-à-vis de la Hongrie - crédits : Parlement européen / Flickr
En 2018, les eurodéputés ont approuvé à 448 voix le rapport Sargentini qui demande le déclenchement de la procédure de l’article 7 vis-à-vis de la Hongrie - crédits : Parlement européen / Flickr

Qu’est-ce que “l’article 7” ?

L’article 7 du traité sur l’Union européenne (TUE) donne la possibilité à l’UE de sanctionner un État membre qui ne respecterait pas ses valeurs fondatrices. Ces dernières sont listées dans le traité : “L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’état de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités […]” (art.2 TUE) ; elles doivent guider les actions internes et extérieures de l’Union européenne et de chacun de ses États membres, qui s’engagent à les respecter et les promouvoir en adhérant à l’UE (art. 49 TUE).

L’article 7 décrit la procédure qui permet d’activer ce mécanisme de sanctions. Celle-ci peut en théorie conduire à la suspension des droits de vote de l’Etat membre au Conseil de l’Union européenne - et donc de sa participation à une bonne partie des décisions européennes, qui continueraient toutefois de s’appliquer à lui. C’est le niveau maximal de sanctions que peut imposer l’UE à l’un de ses membres.

L’exclusion d’un Etat membre, même pour faute grave ou violation des principes de l’Union, n’est pas prévue par les traités. La seule possibilité pour un Etat de quitter l’UE est encadrée par l’article 50 du TUE, et suppose une décision unilatérale et volontaire de l’Etat concerné.

Quelles sont les étapes de la procédure décrite à l’article 7 ?

Le traité décrit deux grandes étapes successives : des mesures préventives dans un premier temps, puis un mécanisme de sanctions.

Le Parlement européen propose une infographie qui explique en résumé la procédure.

Mesures préventives

Dans un premier temps, un mécanisme de prévention est activé. Un tiers des États membres, le Parlement européen (avec deux tiers de l’hémicycle) ou la Commission européenne peuvent proposer au Conseil (les États membres) de “constater qu’il existe un risque clair de violation grave” des valeurs fondatrices par un État membre. Pour ce faire, “le Conseil entend l’Etat membre en question et peut lui adresser des recommandations”. Le Conseil de l’Union européenne peut ensuite constater ce risque de violation par un vote à la majorité des quatre cinquièmes (art.7.1.1 TUE), mais l’État membre concerné ne prend pas part au vote (art. 354 TFUE). Si ce constat est établi, le Conseil doit surveiller la situation du pays (art.7.1.2) et établir un dialogue avec lui.

Sanctions

Si, en dépit des recommandations, la situation n’évolue pas (le traité ne précise pas d’échéance), l’article 7 prévoit la possibilité de constater non plus un “risque de violation grave” mais bien “l’existence d’une violation grave et persistante” . Un mécanisme de sanctions est alors activé.

Pour ce faire, la Commission européenne ou un tiers des États membres (après approbation du Parlement européen) peut s’adresser cette fois-ci au Conseil européen pour lui demander de “constater l’existence d’une violation grave et persistante” des valeurs fondatrices par un État membre (art. 7.2). Le Conseil européen prend cette décision à l’unanimité - le pays concerné étant exclu du vote (art. 354 TFUE).

Si une “violation grave et persistante” est effectivement constatée par le Conseil européen (voir question précédente), la procédure se retrouve à nouveau entre les mains du Conseil de l’UE. Statuant à la majorité qualifiée (55 % des États membres représentant au moins 65 % de la population de l’UE), ce dernier peut suspendre certains droits dont le pays dispose du fait de son appartenance à l’UE. Cela concerne notamment les droits de vote du pays en question au sein du Conseil. En revanche, il doit toujours s’acquitter de ses devoirs en tant que membre de l’UE (art. 7.3).

Seul le Conseil peut décider de lever ou modifier les sanctions, s’il constate “des changements de la situation qui l’a conduit à imposer ces mesures” . Il statue alors à la majorité qualifiée (art. 7.4).

Quels pays sont visés par cette procédure ?

L’article 7 a été utilisé pour la première fois à l’encontre de la Pologne le 20 décembre 2017, à l’initiative de la Commission européenne. Celle-ci a demandé au Conseil de constater un “risque de violation grave” des valeurs fondatrices, après de longs mois de discussions infructueuses avec Varsovie, qui prévoyait une réforme remettant en question l’indépendance de la justice. Le 7 mars 2018, les eurodéputés ont apporté leur soutien à la Commission européenne. 

Le 12 septembre 2018, deux tiers des eurodéputés ont voté en faveur du déclenchement de la même procédure pour la Hongrie. Approuvé par les eurodéputés, le rapport de la députée verte Judith Sargentini (Pays-Bas) détaille les préoccupations du Parlement à l’égard de la situation en Hongrie. Celles-ci portent notamment sur l’indépendance de la justice, la liberté d’expression, la corruption, le droit des minorités et la situation des migrants et des réfugiés. Le 17 avril 2020, les députés européens ont demandé à la Commission européenne d’ouvrir une nouvelle procédure d’infraction envers la Hongrie, à la suite des mesures controversées en réponse à la pandémie de Covid-19. “Les décisions prises par la Hongrie pour prolonger l’état d’urgence [sanitaire] indéfiniment, autoriser le gouvernement à légiférer par décret et affaiblir le pouvoir de contrôle du parlement sont ‘totalement incompatibles avec les valeurs européennes’ ”, a estimé le Parlement européen. Le chef du gouvernement, Viktor Orbán, a décidé de mettre un terme à l’Etat d’urgence le 16 juin 2020, tout en conservant certaines de ses dispositions.

Depuis 2020, la Commission mène, de concert avec les Etats membres, un dialogue sur l’état de droit au sein de l’Union, qui donne lieu à la publication d’un rapport annuel. Celui-ci propose une synthèse de la situation de l’état de droit en Europe, ainsi que 27 chapitres d’analyses nationales, pays par pays, destiné à cibler les évolutions et menaces potentielles au sein des Etats membres.

Le dernier rapport, publié le 20 juillet 2021, souligne des progrès “inégaux et des sujets de préoccupation existent dans plusieurs États membres, en particulier quant à l’indépendance du pouvoir judiciaire”, a déclaré la commissaire en charge des Valeurs Vera Jourová. Des inquiétudes quant à la liberté de la presse dans certains États sont également exprimées, en lien direct avec l’assassinat de journalistes à Malte, en Slovaquie ou aux Pays-Bas.

Où en est-on pour la Hongrie et la Pologne ?

Le déclenchement des deux procédures n’a, pour le moment, mené à aucune sanction. En réalité, elles n’ont même pas atteint le stade des mesures préventives, le Conseil de l’UE n’ayant jamais constaté par un vote le “risque clair de violations” des valeurs européennes. Les eurodéputés fustigent ainsi “l’attitude passive du Conseil” sur la question de l’état droit. 

La Pologne et la Hongrie ont toutefois été soumises à respectivement quatre et trois auditions devant leur pairs du Conseil, les dernières en date de juin 2021. Toutefois, à l’issue de ces auditions, le Conseil n’a pas adopté de position. En janvier 2020, les eurodéputés ont alerté sur la détérioration de la situation en Hongrie et en Pologne depuis le déclenchement de l’article 7. Ils ont reproché au Conseil des auditions qui n’étaient “ni régulières ni structurées” et lui ont demandé des “recommandations concrètes aux pays concernés, incluant des échéances, afin de garantir le respect de la législation européenne.”

Lors de la session plénière de septembre 2020, les députés ont exprimé leur inquiétude quant à la dégradation du système démocratique et aux discriminations croissantes envers les personnes LGBTI en Pologne. Ils ont appelé le Conseil et la Commission à “s’abstenir d’interpréter de manière trop restrictive le principe de l’état de droit et à utiliser pleinement le potentiel de la procédure visée à l’article 7, paragraphe 1 pour tous les principes consacrés à l’article 2 du traité sur l’UE” .

Cette procédure est-elle efficace ?

Elle est parfois qualifiée “d’arme nucléaire” car c’est une “forme d’humiliation” pour le gouvernement visé, analyse Laurence Burgorgue-Larsen, professeure de droit public à la Sorbonne. Déclencher l’article 7 contre la Pologne puis la Hongrie a créé un “électrochoc positif pour l’UE en tant que projet politique” , qui montre ainsi qu’elle a des valeurs à défendre face à la montée des démocraties dites illibérales et des discours xénophobes.

Mais la procédure, longue, fastidieuse et emplie d’obstacles, n’a jamais démontré son efficacité puisqu’elle n’a jamais été menée à son terme. D’autant plus que son aboutissement est conditionné à un vote à l’unanimité moins une voix du Conseil européen. Or la Pologne et la Hongrie ont annoncé qu’elles se soutiendraient mutuellement si la procédure allait aussi loin. Les deux pays conservent par ailleurs des moyens de pression à tous les niveaux de la procédure puisque d’autres décisions importantes (Brexit, budget de l’UE, etc.) requièrent l’unanimité des voix au Conseil. 

C’est pourquoi certains s’interrogent sur la pertinence de l’article 7. Quoi qu’il en soit, c’est ” dans une optique politique que l’on met en place cette procédure” , conclut Laurence Burgorgue-Larsen, qui la qualifie d’ailleurs de “non juridictionnelle et surtout symbolique”.

Souhaitant des résultats plus concrets que symboliques, la Commission a proposé, en 2018, un autre mécanisme de sanctions, financières cette fois-ci, à l’égard des Etats se rendant coupables de violations des valeurs européennes et de l’état de droit. Ce nouvel instrument vise à conditionner l’octroi des fonds européens au respect des valeurs de l’Union, et a été approuvé par le Conseil et le Parlement à la fin 2020. S’il a vocation a être utilisé lors de la mise en œuvre du plan de relance européen et du budget pluriannuel 2021-2027, d’autres obstacles juridiques et politiques entravent également son application.

Article initial rédigé par Justine Daniel

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