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La libre circulation des personnes

Tout citoyen européen ainsi que les membres de sa famille peuvent se déplacer dans un autre pays de l’Union européenne pour voyager, étudier, travailler et même résider.

La liberté de circulation dans l'Union européenne

La liberté de circulation des personnes, une construction progressive

A l’origine, la liberté de circulation des personnes avait une signification économique : elle concernait essentiellement les travailleurs, salariés comme indépendants. Elle revêt alors principalement deux aspects : la libre circulation des travailleurs et le droit d’établissement. Elle a par la suite été généralisée à l’ensemble des ressortissants de l’UE par un paquet de directives du 28 juin 1990, les autorisant à séjourner dans un autre Etat membre pour des motifs autres que professionnels. 

Aujourd’hui consacrée à l’article 3 du traité sur l’Union européenne et à l’article 21 du traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE), la liberté de circulation et de séjour est également garantie par l’article 45 de la Charte européenne des droits fondamentaux. Elle représente l’un des attributs de la citoyenneté européenne.

Si la libre circulation des personnes est un des principes structurants de l’Union européenne, elle a encore été renforcée à travers l’espace Schengen qui abolit les contrôles d’identité systématiques aux frontières entre ses membres. Attention néanmoins, l’espace Schengen ne recouvre pas exactement l’Union européenne. A l’heure actuelle, 22 pays membres de l’UE en font partie, auxquels s’ajoutent 4 pays associés non membres de l’Union européenne, et qui disposent d’accords bilatéraux spécifiques : Islande, Liechtenstein, Norvège et Suisse. 

Les 5 autres pays membres de l’UE ont soit obtenu des exemptions pour ne pas avoir à participer à l’espace Schengen (Irlande) soit sont amenés à y adhérer à l’avenir (Bulgarie, Chypre, Roumanie et Croatie).

Le sort des expatriés depuis le Brexit

Les droits des citoyens européens établis au Royaume-Uni et des Britanniques résidant sur le continent sont encadrés par l’accord de retrait en vigueur depuis le 1er février 2020. 

Les Européens résidant déjà au Royaume-Uni en 2020 ont pu conserver les mêmes droits qu’auparavant (dans la mesure où ils ont procédé à leur enregistrement via le “EU settlement scheme” avant le 30 juin 2021). Pour les nouveaux arrivants en revanche, qu’ils soient Européens ou non, c’est un système d’immigration à points qui s’applique. Des dispositions similaires s’appliquent aux Britanniques résidant ou souhaitant résider en Europe.

Cette liberté de circulation sans contrôle dans l’espace Schengen a pour contrepartie une harmonisation de la surveillance aux frontières extérieures, une politique commune des visas de court séjour et une coopération policière et judiciaire. Depuis l’entrée en vigueur de l’accord de Schengen, les Etats membres de l’Union européenne ont ainsi, peu à peu, mis en commun plusieurs compétences relatives à l’immigration et à l’asile.

La libre circulation des travailleurs

Ce principe de libre circulation et de séjour des citoyens européens sur l’ensemble du territoire de l’Union s’est donc d’abord construit autour de l’idée selon laquelle l’économie européenne serait plus performante si les travailleurs pouvaient occuper un emploi dans un autre Etat membre que le leur. C’est la raison pour laquelle, en 1957, le traité de Rome ambitionnait déjà de garantir “la libre circulation des travailleurs […] à l’intérieur de la Communauté”. Le chapitre sur la libre circulation des travailleurs a été repris presque sans modification dans le traité de Lisbonne (2009).

Conformément à l’article 45 du TFUE, cette liberté comporte le droit de chercher un emploi, de travailler et de résider à cette fin dans un autre Etat membre. Il s’agit aussi de “l’abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des Etats membres en ce qui concerne l’emploi, la rémunération et les autres conditions de travail”.

Qu’est-ce qu’un travailleur ? 

Les traités européens ne définissent pas ce qu’est un “travailleur”. Il faut en rechercher la définition dans la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, selon laquelle il s’agit de toute personne qui :

  • entreprend un travail réel et effectif ;
  • sous la direction d’une autre personne ;
  • pour lequel elle est rémunérée.

Toujours selon la jurisprudence de la CJUE (arrêt Bosman), l’article 45 s’applique également aux sportifs professionnels.

Les travailleurs indépendants, les prestataires de services, les étudiants, les retraités, les employés de l’administration publique et les personnes inactives sont, eux, couverts par d’autres dispositions du droit européen. L’article 48 du TFUE apporte cependant un changement notable en ce qui concerne la coordination des régimes de sécurité sociale des travailleurs salariés expatriés en l’étendant aux travailleurs indépendants.

La libre circulation des travailleurs impose le respect des principes de non-discrimination et d’égalité de traitement. Par conséquent, tout citoyen qui recherche un emploi dans un autre Etat membre doit avoir accès à l’Office national pour l’emploi de ce pays, bénéficier du même accompagnement et des mêmes aides qu’un ressortissant de l’Etat membre d’accueil. Il a le droit de séjourner dans ce pays le temps nécessaire à la recherche d’emploi et au recrutement. 

De même, quel que soit son statut (salarié, indépendant, saisonnier…), il bénéficie du même traitement en ce qui concerne les conditions de travail, de rémunération, de licenciement, ou encore les avantages fiscaux et sociaux. Il bénéficie également des mêmes droits syndicaux que les travailleurs nationaux.

Une directive de 2004 prévoit néanmoins que le pays d’accueil est en droit de demander au travailleur originaire d’un autre Etat membre de signaler sa présence sur son territoire dans un délai raisonnable, voire de s’y enregistrer au-delà de trois mois. 

En 2020, 13,5 millions d’Européens vivaient ou travaillaient dans un État membre autre que celui de leur nationalité, soit plus de 3 % de la population de l’Union européenne (UE 27). Ce ration moyen recoupe de grandes disparités d’une nationalité à l’autre. 19,4 % des citoyens roumains travaillent ainsi dans un autre Etat membre de l’Union, contre seulement 0,8 % des citoyens allemands.

Le droit d’établissement

Autre dimension économique intégrée assez rapidement au principe de la libre circulation des personnes, le droit d’établissement implique l’installation durable d’un ressortissant de l’UE dans un autre Etat membre pour y exercer une activité économique. Né d’une jurisprudence de la CJUE (affaire Reyners) de juin 1974, il est défini par l’article 49 du TFUE, selon lequel “la liberté d’établissement comporte l’accès aux activités non salariées et leur exercice, ainsi que la constitution et la gestion d’entreprises […] dans les conditions définies par la législation du pays d’établissement pour ses propres ressortissants”. Ainsi, tout intéressé peut, en se fondant sur l’article 49 du TFUE, exiger directement le même traitement que celui qui est appliqué aux nationaux.

Dès lors, tout ressortissant d’un pays membre de l’UE bénéficie du droit d’entrer et de séjourner dans le pays membre où il souhaite travailler ou exercer une activité comme non salarié. Un droit qui s’étend au conjoint, aux enfants et aux autres membres de la famille. Le travailleur non salarié et les membres de sa famille qui ont résidé dans un État membre d’accueil au cours d’une période continue de cinq ans ont un droit de séjour permanent dans cet État.

La carte de séjour délivrée par les autorités de chaque pays sur présentation d’une carte d’identité ou d’un passeport atteste du droit de séjourner dans l’Etat membre.

Voyager, résider, étudier…

Au-delà des seuls travailleurs, tout citoyen de l’UE a également le droit de se rendre dans n’importe quel pays de l’UE pour y vivre, y étudier, y rechercher un emploi ou y prendre sa retraite. Ce droit s’assortit cependant de certaines conditions, notamment de ressources (voir plus bas). 

L’Union européenne autorise ses citoyens à séjourner jusqu’à trois mois dans un autre Etat membre sans devoir présenter autre chose que sa carte d’identité ou son passeport. Passé ce délai, il faut en revanche s’enregistrer auprès des autorités nationales et justifier de documents qui varient selon le statut (étudiant, travailleur, retraité, etc..). Un droit de séjour permanent est acquis au bout de cinq années consécutives de séjour légal. Il ne peut être révoqué qu’en cas d’absence de deux ans minimum ou si une mesure d’éloignement est prononcée à l’encontre de la personne.

Tout citoyen européen a également le droit de vivre dans le pays de l’UE où il étudie pendant toute la durée de ses études. En outre, le programme Erasmus + offre aux étudiants, apprentis et alternants l’occasion de parfaire leur formation dans un autre Etat membre en bénéficiant de bourses. 

La législation européenne reconnaît également le regroupement familial qui permet à tout membre de la famille proche d’un travailleur, quelle que soit sa nationalité, de séjourner avec ce dernier dans le pays d’accueil. Auparavant, ce droit concernait exclusivement le conjoint marié ainsi que les enfants de moins de 21 ans ou à charge et les ascendants à charge. Une directive de 2004 l’a élargi au partenaire non marié lorsque le pays d’accueil reconnaît à ce partenariat une valeur équivalente au mariage (par exemple le PACS en France). Enfin, un arrêt de 2018 de la CJUE entérine le fait que le conjoint peut être du même sexe. 

De la même manière, il est également possible de prendre sa retraite dans un autre pays membre de l’Union européenne. Pour ce faire, il est nécessaire de s’enregistrer en présentant une attestation d’assurance maladie complète et justifiant de ressources suffisantes.

Il est également permis aux citoyens européens de s’installer dans un autre pays de l’UE pour y chercher un emploi, sans obligation de s’enregistrer pendant une période de 6 mois. En cas de perte d’emploi dans le pays d’accueil, il est possible de conserver son droit de résider à certaines conditions.

La CJUE s’est prononcée sur les cas de limitation d’accès aux prestations sociales pour les citoyens de l’UE ne travaillant pas ou plus. Dans un arrêt du 15 septembre 2015, la CJUE a décidé que “le fait de refuser aux citoyens de l’Union dont le droit de séjour sur le territoire d’un Etat membre d’accueil est seulement justifié par la recherche d’un emploi le bénéfice de certaines prestations spéciales en espèces à caractère non contributif […] n’est pas contraire au principe d’égalité de traitement” .

La Cour a, dans ce même arrêt, établi deux scénarios pour conférer un droit de séjour à un demandeur d’emploi :

  • Si un citoyen de l’Union qui a profité d’un droit de séjour en tant que travailleur se trouve en chômage involontaire après avoir travaillé pendant une période de moins d’un an et s’il s’est fait enregistrer en qualité de demandeur d’emploi auprès du service de l’emploi compétent, il conserve le statut de travailleur et le droit de séjour pendant au moins six mois. Tout au long de cette période, il peut se prévaloir du principe d’égalité de traitement et a droit à des prestations d’assistance sociale.
  • Lorsqu’un demandeur d’emploi de l’Union n’a pas encore travaillé dans l’Etat membre d’accueil ou lorsque la période de six mois est expirée, il ne peut pas être éloigné de cet Etat membre tant qu’il est en mesure de faire la preuve qu’il continue à chercher un emploi et qu’il a des chances réelles d’être engagé. Dans ce cas, l’Etat membre d’accueil peut cependant refuser toute prestation d’assistance sociale.

Restrictions

Il existe un certain nombre de restrictions au séjour d’un citoyen de l’UE dans un autre Etat membre que celui dont il a la nationalité.

L’article 45, paragraphe 3, du TFUE prévoit que tout Etat membre peut limiter l’entrée ou le séjour de certains travailleurs “pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique”. Toute mesure d’éloignement doit cependant être justifiée par l’Etat membre et ne peut en aucun cas être une interdiction à vie.

Le paragraphe 4 du même article prévoit que les droits liés à la libre circulation “ne sont pas applicables aux emplois dans l’administration publique”. La jurisprudence de la CJUE a cependant limité cette restriction, notamment dans un arrêt de 1986, aux emplois “qui comportent une participation, directe ou indirecte, à l’exercice de la puissance publique et aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l’Etat ou des autres collectivités publiques, et supposent ainsi, de la part de leurs titulaires, l’existence d’un rapport particulier de solidarité à l’égard de l’État, ainsi que la réciprocité des droits et devoirs qui sont le fondement du lien de nationalité”. Ainsi en France, 80 % des postes de la fonction publique de l’État sont aujourd’hui ouverts aux ressortissants d’un État membre de l’UE. Seuls les emplois liés à l’armée, la police, la magistrature, la diplomatie et l’administration fiscale sont réservés aux Français.

Lorsque des Etats membres adhèrent à l’Union européenne, des périodes transitoires de sept ans maximum peuvent être mises en place. Pendant ces périodes, la libre circulation des travailleurs peut être restreinte. Ce fut le cas jusqu’en 2011 pour les ressortissants des Etats membres entrés dans l’Union en 2004 (exceptés Chypre et Malte), et jusqu’au 31 décembre 2013 pour les ressortissants bulgares et roumains (pays ayant adhéré à l’UE en 2007). Jusqu’en juin 2020, les ressortissants croates, dont le pays a intégré l’UE en 2013, faisaient encore l’objet d’une restriction sur le marché de l’emploi en Autriche.

Les conditions de ressources font également partie des restrictions possibles à la liberté de circulation. La législation européenne (directive 2004/38/CE) stipule également que “les étudiants et les personnes sans emploi rémunéré, comme les personnes retraitées, doivent disposer de ressources suffisantes pour eux-mêmes et les membres de leur famille, afin de ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale du pays d’accueil, et d’une assurance maladie complète” .

Initiatives en faveur de la libre circulation

Si la libre circulation est autorisée dans l’espace de l’Union, elle est même encouragée par les traités : l’article 47 du TFUE prévoit par exemple que “les Etats membres favorisent, dans le cadre de programmes commun, l’échange de jeunes travailleurs”. L’Union européenne s’est progressivement dotée d’une législation visant à lever les obstacles à cette libre circulation, notamment en matière de sécurité sociale ou de retraite. 

Mais l’obstacle le plus important reste la reconnaissance des diplômes. Instauré par une directive en 1989, complété en 1992, le système de reconnaissance mutuel des diplômes a été profondément réformé en 2005. Il doit permettre à tout citoyen de l’UE qualifié qui souhaite exercer sa profession dans un autre Etat membre d’obtenir la reconnaissance de ses qualifications, dans la mesure où la profession y est réglementée. Il repose sur deux critères : avoir la nationalité d’un Etat membre de l’Union et être pleinement qualifié pour exercer la profession en question.

Certaines professions sont réglementées et font l’objet de directives sectorielles. La reconnaissance est automatique pour les professions suivantes : médecin (généraliste ou spécialiste), infirmier en soins généraux, sage-femme, vétérinaire, dentiste, pharmacien et architecte. Afin d’améliorer le système pour les autres professions, une directive sur une meilleure reconnaissance des qualifications professionnelles entre pays européens a été adoptée en 2013. Elle instaure notamment une “carte professionnelle européenne”.

Depuis 1993, le réseau EURES encourage également la mobilité des travailleurs européens. Il s’agit d’un réseau de coopération entre la Commission, les services publics de l’emploi des Etats membres de l’Espace économique européen (EEE) et d’autres organisations partenaires, ainsi que la Suisse. Il fournit des informations, des conseils et des services de recrutement/placement aux travailleurs et aux employeurs, ainsi qu’à tout citoyen désireux de circuler dans l’UE.

En 2019, une Autorité européenne du travail (AET) a également vu le jour, afin de garantir que “toutes les règles de l’UE en matière de mobilité des travailleurs sont mises en œuvre de manière juste, simple et efficace”. Cet organisme européen aide les citoyens à connaître leurs droits et les Etats membres à les faire respecter. Composé d’environ 140 agents recrutés progressivement d’ici à 2023, sa raison d’être est notamment de donner aux citoyens de l’UE un accès à de bonnes prestations sociales dans leur pays d’accueil.

En outre, la mobilité est facilitée et encouragée par des mesures d’harmonisation des législations des Etats membres notamment en matière sociale. C’est le cas par exemple avec l’adoption d’un système de carte européenne d’assurance maladie et d’une directive relative aux soins de santé transfrontaliers ; ou encore de deux règlements (en 2004 et 2009) sur la coordination des systèmes de sécurité sociale.

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