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Elargissement : où en sont les pays candidats ?

Synthèse 19.04.2018

Sept pays sont aujourd'hui candidats à l'Union européenne : Albanie, Bosnie-Herzégovine, Kosovo, Macédoine, Monténégro, Serbie et Turquie. Ancien pays candidat, l'Islande s'est retirée du processus d'adhésion le 12 mars 2015.

Etat des lieux négociations d'adhésion

L'essentiel

Cinq pays sont des candidats officiels : 

Deux sont des candidats potentiels : 

Un pays a décidé d'abandonner les négociations d'adhésion : 

Le processus d'adhésion démarre lorsque le Conseil européen ouvre officiellement les négociations durant lesquelles la Commission européenne examine la candidature à la lumière des critères d'adhésion (critères de Copenhague). 

Les négociations d'adhésion avec la Turquie ont démarré le 3 octobre 2005. L'ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM) est devenue officiellement candidate en décembre 2005, mais les négociations d’adhésion n’ont pas encore commencé. Le Monténégro s'est vu accorder le statut de candidat le 17 décembre 2010, les négociations d'adhésion s'ouvrant en juin 2012. La Serbie a la qualité de pays candidat depuis mars 2012 et a entamé les négociations en janvier 2014. L'Albanie est officiellement candidate depuis juin 2014.

Les autres pays des Balkans occidentaux, à savoir la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo (en vertu de la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies), ont été assurés de pouvoir adhérer à l'Union européenne lorsqu'ils seront reconnus prêts.

Les négociations en vue de l'adhésion de l'Islande à l'Union européenne ont été ouvertes le 26 juillet 2010, mais le gouvernement élu en avril 2013 a suspendu les négociations, pour finalement annoncer son retrait le 12 mars 2015.

La Bulgarie, qui occupe la présidence tournante du Conseil de l'UE depuis le 1er janvier 2018, souhaite faire progresser les négociations en vue d'une adhésion des Balkans occidentaux. La Commission européenne, elle, a dévoilé le 6 février 2018 une nouvelle stratégie sur l'élargissement, en donnant des dates indicatives pour l'entrée de quatre pays candidats : 2025 pour la Serbie et le Monténégro, et 2030 pour la Macédoine et l'Albanie. Un sommet UE-Balkans est prévu le 17 mai à Sofia.

Etat des lieux par pays

Albanie

L'Albanie est reconnue officiellement candidate à l'adhésion en juin 2014. Le Conseil a toutefois indiqué que le pays devait "intensifier ses efforts pour réformer l’administration publique, le système judiciaire et poursuivre la lutte contre la criminalité organisée (...) intensifier ses efforts en matière de respect des droits de l’homme, et de politiques contre la discrimination, principalement envers les minorités". 

Comme d'autres pays des Balkans, l'Albanie a auparavant été reconnue candidate potentielle à l'adhésion lors du sommet européen de Thessalonique en juin 2003. Elle signe ensuite un accord de stabilisation et d'association (ASA) en juin 2006 et dépose sa demande officielle en 2009. 

Le 27 mai 2010, la Commission européenne adopte une proposition, effective en décembre 2010, visant à permettre aux citoyens d'Albanie et de Bosnie-Herzégovine de se rendre dans les pays de l'espace Schengen munis d'un passeport biométrique, sans qu'ils aient besoin d'un visa.

Le 10 octobre 2010, la Commission européenne recommande d'accorder à l'Albanie le statut de pays candidat, sous réserve d'importantes réformes dans 12 domaines. Le pays adopte en 2011 un plan d'action couvrant les priorités essentielles définies dans l'avis de la Commission.

En 2012, celle-ci recommande à nouveau l'adhésion de l'Albanie, sous réserve que des mesures clefs aient été prises dans les domaines du pouvoir judiciaire et de la réforme de la l’administration publique et que les règles de procédure parlementaire aient été révisées.

En 2016, la Commission européenne fait des recommandations à l'Albanie pour la rendre apte à l'adhésion. Les avancés dans ce domaine étant suffisantes pour entamer les pourparlers, la Commission propose d'entamer des négociations officielles en avril 2018.

Ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM)

Après avoir signé un Accord de stabilisation et d'association (ASA) le 20 mars 2004, l'Ancienne République Yougoslave de Macédoine (ARYM) se voit reconnaître le statut de pays candidat lors du Conseil européen du 16 décembre 2005.

Le premier bilan annuel concernant ce pays est remis par la Commission européenne le 8 novembre 2006. L'institution y indique que l'Ancienne République yougoslave de Macédoine est "en bonne voie pour respecter les critères politiques", et que des progrès économiques sont notables.

Comme la Serbie et le Monténégro, la Macédoine obtient le 19 décembre 2009 une levée de l'obligation de visas pour ses citoyens se rendant en Europe.

Après examen du rapport de suivi de l’ancienne République yougoslave de Macédoine le 23 mai 2013, le Parlement européen se prononce en faveur de l’ouverture des négociations d’adhésion. Celles-ci doivent s'ouvrir le mois suivant mais sont repoussées. En octobre 2013, Commission et Parlement demandent au Conseil de se prononcer en faveur de cette ouverture.

Si les négociations sont aujourd'hui gelées, c'est principalement en raison d'un litige sur le nom du pays, qui dure depuis 1992. La Grèce, dont l'une des régions s'appelle aussi Macédoine, refuse de partager ce nom, estimant qu'il porte une revendication territoriale sur sa province homonyme. Officiellement, le pays est ainsi nommé Ancienne République yougoslave de Macédoine par l'Union européenne. Mais le Premier ministre Zoran Zaev déclare en février 2018 que le pays était prêt à accepter une dénomination géographique dans son nom pour résoudre ce conflit.

Cependant, en avril 2018, la Commission propose d'entamer des négociations officielles avec la Macédoine pour préparer son entrer effective dans l'UE.

Monténégro

Le 21 mai 2006, les Monténégrins votent en faveur de l'indépendance de l'ex-République yougoslave, jusqu'ici rattachée à la Serbie. Une indépendance que l'Union européenne reconnaît le 12 juin 2006.

Le 8 novembre 2006, la Commission européenne remet un rapport sur les progrès effectués par le Monténégro dans ses négociations avec l'UE.

Le 15 octobre 2007, un Accord de stabilisation et d'association (ASA) avec l'Union européenne est signé à Luxembourg.

Le 15 décembre 2008, le Premier ministre Milo Djukanovic remet au Conseil de l'UE sa demande officielle d'adhésion.

Comme la Serbie et la Macédoine, le Monténégro obtient le 19 décembre 2009 une levée de l'obligation de visas pour ses citoyens se rendant en Europe.

Le 17 décembre 2010, le Conseil européen accorde au pays le statut de candidat officiel à l'adhésion, à la suite d'une recommandation de la Commission européenne. Celle-ci précisait pourtant que des efforts restaient nécessaires concernant notamment les droits fondamentaux, comme la lutte contre les discriminations, la liberté d'expression ou la situation des personnes déplacées provenant de Croatie, de Bosnie ou du Kosovo.

Le 12 octobre 2011, la Commission européenne rend un avis favorable sur le début des négociations d'adhésion. Le 29 juin 2012, après approbation du Conseil européen, les négociations pour l'adhésion du Monténégro sont officiellement ouvertes. Le 18 décembre 2012, le premier chapitre relatif à la science et la recherche est clos.

Le 22 janvier 2013, le Parlement salue les réformes engagées et les progrès réalisés en vue de l'adhésion. Il encourage toutefois à plus d'action concernant la protection de la liberté des médias, des droits des femmes et de l'égalité des sexes, ainsi que l'intensification de la lutte contre la corruption et le crime organisé.

De nombreux autres chapitres de négociation ont été ouverts depuis 2014 : ils sont aujourd'hui 25 sur 33. Trois chapitres sont clôturés : Science et recherche, Education et culture et Relations extérieures.

Cependant, Jean-Claude Juncker a déclaré en 2017 que l'adhésion ne se fera pas avant 2025 étant donné l'avancement des négociations.

Serbie

Le 10 octobre 2005, l'Union européenne et la Serbie-et-Monténégro entament des négociations en vue d'un Accord de stabilisation et d'association (ASA).

A la suite du rétablissement de la coopération entre la Serbie et le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY), la Commission européenne paraphe le 7 novembre 2007 l'Accord d'association et de stabilisation entre l'UE et la Serbie. Le 28 janvier 2008, la signature de l'ASA est retardée, dans l'attente d'une "pleine" coopération de Belgrade avec le TPIY. L'arrestation et le transfert au tribunal de l'ancien dirigeant serbe bosniaque Radovan Karadzic (en juillet 2008) et de l'ancien commandant militaire Ratko Mladic (en mai 2011) montre les efforts fournis par la Serbie.

La proclamation d'indépendance du Kosovo le 17 février 2008 et les relations tendues avec la Serbie qui ne reconnait pas cette indépendance mettent également en péril la signature de l'ASA.

Comme la Macédoine et le Monténégro, la Serbie obtient le 19 décembre 2009 une levée de l'obligation de visas pour ses citoyens se rendant en Europe.

Le 23 décembre 2009, elle présente officiellement sa demande pour débuter le processus d'adhésion à l'Union européenne. Cette candidature est transmise à la Commission européenne le 26 octobre 2010. Fin 2010, la Serbie et le Kosovo entament un nouveau dialogue et le Parlement européen approuve l'ASA en janvier 2011.

Le 12 octobre 2011, la Commission confirme l'ouverture du processus d'adhésion en donnant son accord pour le statut de candidat de la Serbie. Le 2 mars 2012, le Conseil européen confirme l'avis de la Commission et la Serbie devient officiellement candidate. Cette décision est soutenue par des pays comme la France, l'Italie et l'Autriche, à travers notamment les accords du 24 février 2012 signés entre Belgrade et Pristina.

Le 19 avril 2013, les négociations multilatérales entre la Serbie et le Kosovo, encadrées par l'UE, aboutissent à la signature d'un accord de normalisation entre les deux pays. Cette décision survient après plusieurs mois de blocage entre les deux parties. La Serbie estimait en effet que le gouvernement kosovar accordait une autonomie politique insuffisante aux municipalités à majorité serbe présentes au nord du Kosovo.

Après que le Conseil européen approuve, le 28 juin 2013, la recommandation de la Commission d'ouvrir les négociations avec la Serbie, l'Accord de Stabilisation et d'Association entre en vigueur en septembre 2013. Le 21 janvier 2014 se tient la première conférence intergouvernementale avec la Serbie, date à laquelle les négociations d'adhésion débutent ainsi formellement.

Aujourd'hui, 8 chapitres de négociation sur 35 sont ouverts. Dernier en date, le chapitre Politique d'entreprise et industrielle a été ouvert le 27 février 2017. Les chapitres Science et Recherche ainsi qu'Education et Culture ont été clôturés.

Cependant, Jean-Claude Juncker a déclaré en 2017 que l'adhésion ne se fera pas avant 2025 étant donné l'avancement des négociations.

Turquie

Pays associé aux Communautés européennes depuis 1963, la Turquie dépose sa candidature en 1987 mais n'est reconnue "pays candidat" qu'en 1999 lors du Conseil européen d'Helsinki. L'UE estimait jusqu'alors que ce pays ne remplissait pas les critères politiques et institutionnels. Le 6 octobre 2004, la Commission européenne juge que la Turquie a finalement fourni les efforts nécessaires pour satisfaire aux critères de Copenhague. Le Parlement européen parvient à la même conclusion le 15 décembre 2004.

Les chefs d'Etat et de gouvernement réunis en Conseil européen les 17 et 18 décembre 2004 proposent d'ouvrir les négociations d'adhésion, à condition que la Turquie adopte certaines réformes et signe le protocole étendant l’Union douanière aux 10 nouveaux Etats membres. 17 ans après le dépôt de sa candidature, les négociations d'adhésion débutent le 3 octobre 2005.

Désaccord sur Chypre

Depuis 1974, la Turquie occupe le nord de l'île de Chypre et refuse de reconnaître le gouvernement de Nicosie, seul à être reconnu par la communauté internationale. En juillet 2005, lors de la signature de l’accord étendant l'Union douanière entre la Turquie et l'UE aux dix nouveaux Etats membres, les autorités turques précisent qu'à travers ce texte elles ne reconnaissaient pas la République de Chypre, pourtant membre de l'UE depuis le 1er mai 2004. L'UE indique quant à elle qu'Ankara aura l'obligation de reconnaître la partie chypriote lors des négociations. Le Conseil des ministres européens des Affaires étrangères décide finalement en 2006 de suivre la recommandation de la Commission européenne en suspendant les discussions avec Ankara sur 8 des 35 chapitres de négociation, en raison du refus turc d'ouvrir ses ports et aéroports aux navires et avions en provenance de Chypre.

Une lente progression

16 des 35 chapitres sont ouverts à ce jour, le dernier en date (ouvert en juin 2016) concernant les dispositions financières et budgétaires. Parmi eux, seul le chapitre "Science et recherche" est provisoirement clos. Opposée à l'adhésion de la Turquie comme l'Allemagne et l'Autriche, la France dirigée par Nicolas Sarkozy a bloqué l'ouverture de 5 chapitres qui pourraient conduire directement à l'adhésion. En revanche, le gouvernement socialiste français s'est ensuite prononcé en faveur de la levée du blocage du chapitre n°22 sur la politique régionale.

Dans son rapport annuel publié en octobre 2012, la Commission européenne regrette le manque d'effort fournis par Ankara pour normaliser ses relations avec l'Arménie et la République de Chypre. Elle déplore notamment qu'au cours du second semestre 2012, la Turquie n'ait assisté à aucune réunion organisée sous la présidence chypriote du Conseil. Afin de normaliser ses relations bilatérales avec Chypre, la Commission presse la Turquie de mettre en œuvre l'accord d'union douanière conclu avec l'UE en 2005 (protocole d'Ankara).

La Commission insiste également sur les progrès à faire concernant l'application des critères politiques, des droits de l'Homme et de la protection des minorités. Les inquiétudes de la Commission portent plus particulièrement sur les libertés de culte, d'expression et de réunion.

Après la suspension des négociations début 2013 en réaction aux répressions des manifestations par le régime de Recep Tayyip Erdogan, les Vingt-Huit décident d'ouvrir le  chapitre de la politique régionale en novembre 2013. En octobre 2014, la France, soutenue par la Commission européenne, se dit favorable à l'ouverture de deux nouveaux chapitres.

Accord migratoire et coup d'Etat

Suite au sommet UE-Turquie du 29 novembre 2015 autour de la crise migratoire, le processus d'adhésion est relancé. Le 14 décembre, le chapitre politique économique et monétaire est ouvert. La Commission européenne s'engage à travailler en vue de l'ouverture de nouveaux chapitres au premier trimestre 2016, ce qui est le cas avec l'ouverture du chapitre 33 en juin.

Suite à la tentative de coup d'Etat avortée en Turquie en juillet 2016, l'Union européenne s'inquiéte des représailles du gouvernement envers les putschistes, notamment d'un possible rétablissement de la peine capitale (abolie en 2004, justement dans le cadre de la candidature à l'UE).

Depuis, les relations entre l'UE et Ankara n'ont fait que se dégrader avec le durcissement du régime turc, certains ressortissants européens ayant par ailleurs été victimes de la répression du gouvernement. Les négociations d'adhésion sont donc gelées, alors que les Européens semblent désormais vouloir privilégier un partenariat, la Turquie persistant officiellement à entrer dans l'Union.

Dans son rapport annuel rendu en avril 2018, la Commission européenne est très critique à l'égard de la Turquie. Elle demande notamment à Ankara de mettre un terme aux mesures d'urgence décidées après le coup d'Etat manqué en juillet 2015. L'adhésion de la Turquie est au point mort.

Les candidats potentiels

Deux pays sont des candidats potentiels : ils sont reconnus par l'UE comme des pays ayant vocation à adhérer mais qui n'ont alors pas encore soumis leurs candidatures. La Bosnie-Herzégovine a été désignée comme telle par le Conseil européen en juin 2003, puis le Kosovo en 2008.

Afin d'assurer la paix, la stabilité, le bon voisinage, la démocratie, le respect des droits de l'homme et des minorités, le retour des réfugiés et la prospérité économique dans la région des Balkans occidentaux, la Commission européenne a lancé en 1999 des Accords de stabilisation et d'association (ASA). La négociation et la bonne application des ASA représentent une préparation importante pour l'intégration future d'un pays candidat.

Bosnie-Herzégovine

Le 21 octobre 2005, le processus de négociation concernant la conclusion d'un Accord d'association et de stabilisation (ASA) est lancé par la Commission européenne. Dans son rapport du 8 novembre 2006, la Commission européenne précise que "la conclusion de ces négociations est subordonnée à des progrès supplémentaires sur un certain nombre de priorités, notamment la réforme de la police".

Le 3 décembre 2007, le gouvernement bosnien met en place un plan de réforme qui prévoit la fusion des forces de police. Le commissaire à l’Elargissement paraphe l’Accord de stabilisation et d’association dès le lendemain. L'accord est finalement signé le 16 juin 2008 par les ministres des Affaires étrangères des 27 Etats membres de l’UE et les représentants de la Bosnie-Herzégovine.

La Commission européenne adopte le 27 mai 2010 une proposition visant à permettre aux citoyens d'Albanie et de Bosnie-Herzégovine de se rendre dans les pays de l'espace Schengen munis d'un passeport biométrique, sans besoin de visa.

Fin 2010 la Commission regrette le manque de vision partagée des dirigeants bosniens qui continuent de bloquer les réformes clés. Elle invite le pays à aligner sa Constitution avec la Convention européenne des droits de l'Homme et à améliorer le fonctionnement de ses institutions pour pouvoir intégrer le droit européen.

Après examen du rapport de suivi de la Bosnie-Herzégovine le 23 mai 2013, le Parlement européen exprime ses réserves et attend un engagement politique plus fort de la part des autorités. Il appelle la Bosnie-Herzégovine à garantir l’égalité d’éligibilité entre citoyens (arrêt 2009 de la Cour européenne des droits de l’homme) et à se conformer aux règles européennes de sécurité alimentaire. Enfin, le Parlement européen invite le pays à "mieux se préparer à l'adhésion de la Croatie à l'Union européenne", qui peut poser des difficultés à la Bosnie-Herzégovine en termes de commerce et de mobilité transfrontalière.

Le premier juin 2015, l'ASA entre l'Union européenne et la Bosnie-Herzégovine entre en vigueur. Il constitue aujourd'hui le cadre principal des relations entre l'UE et la Bosnie-Herzégovine.

Le lundi 15 février 2016, la Bosnie-Herzégovine dépose officiellement sa candidature à l'entrée dans l'Union européenne. "Le début d'un long voyage", tient à souligner Johannes Hahn, commissaire européen à l'Elargissement, l'adhésion n'étant pas envisageable rapidement.

Dans sa stratégie pour les Balkans occidentaux du 6 février 2018, la Commission indique qu'elle commencera à rédiger un avis sur la candidature de la Bosnie-Herzégovine après avoir reçu les "réponses détaillées et exhaustives" au questionnaire envoyé aux autorités bosniennes.

En avril 2018, la Commission explique que "des progrès sont encore nécessaires » avant l'intégration de la Bosnie-Herzégovine dans l'Union, sans donner plus de précisions.

Kosovo

En 1999, le Conseil de sécurité de l'ONU confie à la Mission Intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK), créée par la résolution 1244, la tâche d’administrer le territoire et la population du Kosovo, ainsi que les pouvoirs législatifs, exécutifs et judiciaires.

Depuis juillet 2007, devant l’impasse des négociations sur le statut du pays, une troïka composée de l'Union européenne, des Etats-Unis et de la Russie, menait des pourparlers pour trouver un terrain d'entente sur l'indépendance du Kosovo. La force pour le Kosovo (KFOR), force armée multinationale mise en œuvre par l'Otan, a quant à elle pour rôle d'assurer la stabilité dans la région.

Au cours d'une session extraordinaire, le Parlement kosovar proclame le 17 février 2008 l'indépendance de la République du Kosovo. Le Kosovo est reconnu par la Commission européenne comme candidat potentiel en 2008.

La signature d'un accord de normalisation avec le voisin serbe, le 19 avril 2013, marque un réchauffement des relations bilatérales entre les deux pays.

Un accord de stabilisation et d'association (ASA) entre l'UE et le Kosovo est signé à Bruxelles le 25 juillet 2014. Il entre en vigueur le 1er avril 2016. En avril 2018, la Commission explique que "des progrès sont encore nécessaires » avant l'intégration de la Bosnie-Herzégovine dans l'Union, sans donner plus de précisions.

L'indépendance du Kosovo est aujourd'hui reconnue par 23 pays membres de l'UE, dont la France.

Ouverture et fin des négociations avec l'Islande

Après l'approbation par le Parlement islandais de l'ouverture des négociations, l'Islande remet sa candidature d'adhésion officielle à la Commission européenne le 17 juillet 2009. Les négociations débutent le 26 juillet 2010, mais elles ont depuis pris fin.

Résultat des élections législatives d'avril 2013, l'Islande a décidé d'abandonner ses négociations d'adhésion à l'Union européenne, déjà suspendues depuis le début de l'année en raison des élections alors à venir. Le gouvernement annonce officiellement le retrait du pays le 12 mars 2015.

Malgré des discussions délicates sur certains points, notamment celui des droits et quotas de pêche, 27 chapitres sur 35 ont été ouverts pendant les négociations, dont 11 clôturés.

L'Islande est l'un des partenaires les plus proches de l'UE. Une grande part des relations économiques et commerciales entre l'UE et l'Islande s'inscrit dans le cadre de l'espace économique européen (EEE). L'Islande est également membre associé de l'espace Schengen depuis 2000 et partie à la Convention de Dublin sur l'asile.