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Elargissements de l’Union européenne : histoire et processus d’adhésion

Comment l'Union européenne est-elle passée de 6 à 27 membres ? Qui sont aujourd'hui les candidats à l'adhésion ? Retrouvez l'essentiel sur les vagues d'élargissement de l'Union européenne, les pays qui souhaitent la rejoindre et les étapes à franchir pour en être membre.

Les élargissements de l'Union européenne, de 6 à 28 Etats membres
Les pays et élargissements de l’Union européenne

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L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes, créant d’abord une solidarité de fait”. Le 9 mai 1950, le ministre des Affaires étrangères français, Robert Schuman, annonçait ainsi sa proposition de “placer l’ensemble de la production franco-allemande du charbon et d’acier sous une Haute Autorité commune”. Ce discours, devenu célèbre sous le nom de Déclaration Schuman, a marqué le début de l’aventure européenne : la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) avec ses six pays fondateurs constitue en effet le noyau autour duquel l’Europe s’est ensuite rassemblée.

L’objectif du projet européen - et donc de ses futurs élargissements - y était aussi défini : la gestion commune des ressources par plusieurs États afin d’écarter l’éventualité d’un conflit. Une idée que Schuman résuma ainsi cinq ans après la fin de la Seconde Guerre mondiale : “la solidarité de production qui sera ainsi nouée manifestera que toute guerre entre la France et l’Allemagne devient non seulement impensable, mais matériellement impossible”. Ce même principe, valable en 1950 pour les deux Etats divisés par une “opposition séculaire”, s’est depuis étendu aux autres pays européens.

Discours de Robert Schuman sur la création de la CECA

De 6 à 28

A la déclaration du 9 mai 1950 succède un an plus tard la naissance de la CECA. Les Etats qui acceptent de mettre en commun leur production de charbon et d’acier sont alors six : la France, la République fédérale d’Allemagne, l’Italie, les Pays-Bas, la Belgique et le Luxembourg, pays fondateurs de l’Union européenne.

Ce sont en effet les mêmes qui signent en 1957 les traités de Rome, établissant la Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom) et, surtout, la Communauté économique européenne (CEE). L’élargissement y est déjà prévu à l’article 237.

En 1973, le premier élargissement porte à neuf le nombre d’Etats membres de la CEE (ainsi que ceux de la CECA et d’Euratom) : le Danemark, l’Irlande et le Royaume-Uni rejoignent le groupe des six fondateurs. Longtemps désintéressée des ambitions communes de ses “voisins continentaux” durant les années 1950, Londres demande, dès les années 1960, à pouvoir rejoindre le club européen, mais se heurte deux fois au refus de Paris avant d’être finalement acceptée en 1973. Cependant, son adhésion aux Communautés européennes ne tardera pas à produire les premières frictions.

Durant les années 1970, la fin de la dictature militaire en Grèce (1967-1974) met un terme à l’isolement diplomatique dans lequel s’était retrouvé le pays. Athènes dépose sa candidature auprès des Communautés européennes (CE) en 1975 et, en 1981, devient le dixième Etat membre.

Une histoire similaire marque l’élargissement suivant. Les régimes dictatoriaux au Portugal et en Espagne se terminent respectivement en 1974, avec la révolution des Œillets, et en 1975, avec la mort de Francisco Franco. Après les premières élections libres et l’adoption de nouvelles constitutions, Portugal et Espagne rejoignent le projet européen en 1986. L’ ”espace de paix” né après la fin de la Seconde guerre mondiale devient aussi une garantie de démocratie.

Le début des années 1990 marque la fin des régimes communistes, la réunification de l’Allemagne et, pour les Communautés européennes, la signature du traité de Maastricht. Les trois communautés européennes laissent ainsi leur place à l’Union européenne qui devient formellement un projet politique et non seulement économique. En 1995, les Etats membres de l’UE passent de 12 à 15, avec l’intégration de l’Autriche, de la Suède et de la Finlande. La Norvège et la Suisse, qui adhèrent déjà à l’AELE (Association européenne de libre-échange) et qui avaient pourtant déposé leur candidature auprès de l’Union, finissent par rejeter l’adhésion par référendum.

Les trois dernières vagues d’élargissements, à partir des années 2000, portent l’UE à treize nouveaux Etats membres. En 2004, dix pays y accèdent : Chypre, la République tchèque, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la Slovaquie et la Slovénie. Trois ans plus tard, en 2007, c’est au tour de la Roumanie et de la Bulgarie, tandis qu’en 2013 la Croatie devient le 28e pays membre.

L’Islande, qui avait posé sa candidature en 2009, la retire en 2015.

Le Brexit : de 28 à 27

La possibilité de sortir de l’Union européenne a été introduite seulement en 2007, avec le traité de Lisbonne entré en vigueur deux ans plus tard. Encadrée par l’article 50 du traité sur l’Union européenne (TUE), cette éventualité théorique est devenue un scénario concret, à la suite du référendum britannique du 23 juin 2016.

La victoire du “leave” (“sortir”) a en effet pour la première fois abouti à la mise en œuvre de la procédure permettant à un Etat membre de quitter l’UE. Le 29 mars 2017, le Royaume-Uni déclenche l’article 50 du TUE, qui devait aboutir à leur sortie de l’UE deux ans plus tard, le 29 mars 2019. Mais l’accord de sortie négocié avec les Européens par la Première ministre britannique Theresa May et conclu en novembre 2018 est rejeté trois fois par les députés du Royaume-Uni. Ce qui conduit à trois reports du Brexit (12 avril 2019, 31 octobre 2019 et enfin au 31 janvier 2020) afin d’éviter un no deal, une sortie sans accord du pays de l’UE. Cette dernière aurait notamment pu avoir de graves conséquences économiques.

Boris Johnson, le successeur de Theresa May, réussit quant à lui à conclure avec Bruxelles le 17 octobre 2019 un nouvel accord de sortie, qu’il réussit à faire approuver par les parlementaires britanniques. En conséquence, son pays quitte l’UE le 31 janvier 2020, fait inédit dans l’histoire de la construction européenne.

Une fois le Royaume-Uni sorti de l’UE, une période de transition, pendant laquelle le pays a continué d’appliquer les politiques européennes sans avoir voix au chapitre, s’est ouverte jusqu’au 31 décembre 2020. Celle-ci a permis aux deux parties de négocier leur nouvelle relation, par un accord signé fin décembre 2020, en qui les lie à partir du 1er janvier 2021 après la sortie du Royaume-Uni du marché unique et de l’union douanière.

Les candidats à l’élargissement

L’Union voit entre-temps d’autres pays qui demandent à intégrer le projet commun. Aujourd’hui, dix pays attendent en effet aux portes de l’UE. Sept sont officiellement candidats à l’adhésion (Albanie, Macédoine, Moldavie, Monténégro, Serbie, Turquie et Ukraine), deux ont déposé leur candidature mais n’ont pas encore le statut de candidat (Bosnie-Herzégovine en 2016, suivie par la Géorgie en mars 2022). Le Kosovo, quant à lui, n’a pas encore déposé de demande d’adhésion mais a été reconnu comme candidat potentiel par l’UE.

Pour les Balkans, frappés par une longue guerre fratricide durant les années 1990, l’intégration européenne signifierait avant tout la fin des tensions bilatérales. Elle rendrait le conflit “non seulement impensable, mais matériellement impossible”, pour reprendre les mots de Robert Schuman. Pour l’UE, intégrer cette région signifierait une victoire géopolitique face à d’autres acteurs (notamment la Russie) et donc davantage de sécurité.

Pour les pays de l’ex-URSS (Ukraine, Moldavie et Géorgie), une intégration dans l’Union signifierait notamment une protection face aux menaces de la Russie, qui a envahi l’Ukraine le 24 février 2022. Le statut de candidat à l’adhésion a été accordé par les Vingt-Sept à l’Ukraine et à la Moldavie le 23 juin 2022. Des efforts supplémentaires ont en revanche été demandés à la Géorgie. 

Les règles de l’élargissement

Balkans, Turquie, Ukraine… Les différentes réponses données par les institutions européennes aux demandes d’intégration montrent bien que la politique d’élargissement suit des règles précises. L’article 49 du TUE discipline cette matière en statuant que “tout Etat européen qui respecte les valeurs visées à l’article 2 et s’engage à les promouvoir peut demander à devenir membre de l’Union”. Le pays candidat doit donc être “un Etat européen” et se fonder sur “les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’état de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités” .

Ensuite, sa demande d’adhésion doit être approuvéeà l’unanimité” par le Conseil de l’Union européenne, “après avoir consulté la Commission et après approbation du Parlement européen”. C’est à ce moment qu’un dialogue officiel s’instaure entre Bruxelles et l’Etat candidat, afin d’établir si ce dernier est en mesure de remplir “les conditions économiques et politiques requises” et de “souscrire aux objectifs de l’Union politique, économique et monétaire”, comme précisé en 1993 par le Conseil européen de Copenhague. Durant ce processus, les pays candidats (et même les “candidats potentiels”) peuvent bénéficier de l’Instrument d’aide de préadhésion (IAP) établi pour faciliter l’implémentation de “l’acquis de l’Union européenne” .

Plusieurs années sont alors nécessaires pour comparer la législation de l’Union, divisée en une trentaine de chapitres, aux dispositions en vigueur dans le pays candidat (les négociations les plus courtes ont été celles de l’Autriche, de la Finlande et de la Suède, qui ont duré un peu moins de deux ans). Le but est de vérifier si l’Etat qui souhaite intégrer l’UE respecte les critères européens en termes d’état de droit, de système judiciaire, d’économie, d’environnement… Une fois ces chapitres “clos”, les pays de l’UE rendent leur décision à l’unanimité. Un traité d’adhésion est alors signé avec le pays candidat et est ensuite soumis à l’approbation des Etats membres. Lorsqu’ils l’ont tous ratifié, parfois à travers un référendum, l’Union européenne peut fêter un nouvel élargissement !

En mars 2020, les Etats membres ont approuvé une réforme du processus d’adhésion. La trentaine de chapitres de négociations est depuis regroupée en six groupes thématiques : “fondamentaux” (état de droit notamment), marché intérieur, compétitivité et croissance inclusive, programme environnemental et connectivité durable, ressources, agriculture et cohésion, relations extérieures. Les Etats membres sont aussi davantage associés au processus, en participant plus systématiquement à son suivi et à son examen. Enfin, les négociations peuvent être suspendues dans certains domaines par les pays de l’UE, voire totalement arrêtées dans les cas les plus graves. Des chapitres de négociations déjà clos peuvent également être rouverts en cas de manquements de la part des candidats.

Débats et perspectives

L’élargissement permet à l’UE d’agrandir son territoire, sa population, peut l’aider à s’imposer sur l’échiquier géopolitique face aux autres acteurs majeurs mondiaux, mais rend inévitablement le processus décisionnel au sein de ses institutions plus complexe. Au fur et à mesure de l’élargissement de l’UE, le nombre de participants aux réunions du Conseil a aussi augmenté, tout comme la liste des commissaires européens et des eurodéputés siégeant dans l’hémicycle de Strasbourg. Deux positions s’affrontent alors : faut-il accélérer l’adhésion de nouveaux Etats membres ou approfondir l’union déjà créée ?

L’agrandissement constant de l’UE, soutiennent ses détracteurs, produit dans l’Union trop de différences économiques, sociales et politiques, sans laisser le temps pour qu’une véritable cohésion s’établisse entre les Etats membres. De l’autre côté, les partisans de l’élargissement expliquent que le gel de cette politique, voulue par exemple par Jean-Claude Juncker au cours de son mandat (2014-2019), a provoqué un sentiment de frustration dans les Balkans, contribuant à déstabiliser la région et, indirectement, à rendre plus attrayantes les promesses de la Russie aux yeux de certains pays candidats, notamment la Serbie. Comment faut-il alors gérer l’élargissement et jusqu’où vont les frontières de l’UE ? Les réponses à ces questions contribuent à définir le sens même du projet européen.

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