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Faut-il autoriser le Parlement européen à proposer les lois ?

Contrairement aux parlements des 27 Etats de l’Union, le Parlement européen élu par les citoyens ne peut pas être à l'initiative des législations européennes. Seule la Commission a ce pouvoir. Pour certains, il s’agit d’une anomalie démocratique qui doit prendre fin.

Députés européens 7 juillet plénière
L’hémicycle du Parlement européen de Strasbourg, lors de la séance plénière du 7 juillet 2022 - Crédits : Parlement européen

Au sein de l’Union européenne, le “monopole de l’initiative législative” appartient à la Commission européenne. Composée d’un commissaire par Etat membre (27 aujourd’hui), c’est elle, et elle seule, qui a le pouvoir de proposer les nouveaux règlements ou directives. 

Le Parlement européen, directement élu par les citoyens de l’Union tous les cinq ans, peut quant à lui amender ces propositions. Tout comme le Conseil de l’Union européenne, qui représente les gouvernements des Vingt-Sept. Et ce n’est qu’une fois adoptées par ces deux institutions que les mesures peuvent entrer en vigueur. 

Certes, le Parlement européen a toujours la possibilité de demander une nouvelle législation à la Commission. Une démarche qui passe par l’adoption, à la majorité des députés, de rapports d’initiative législative (ou non-législative, à la majorité des suffrages exprimés). Mais rien n’oblige la Commission à suivre ces attentes. Selon une étude du Parlement, seuls 8 des 26 rapports d’initiative législative soumis entre 2010 et 2019 par les députés ont ainsi été traduits par des propositions de l’exécutif européen.

Elue en 2019, l’actuelle présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen s’est engagée lors de sa prise de fonction à traduire chacune de ces demandes par une législation. Trois ans après, le bilan est toutefois mitigé : d’après une autre étude du Parlement européen, moins de la moitié de ces rapports ont été suivis de propositions ou d’engagements de la Commission depuis cette date. Et rien n’obligera en principe ses successeurs à respecter cette promesse. 

Les rapports d’initiative

Depuis l’entrée en vigueur du traité de Maastricht en 1993, le Parlement européen peut, à la majorité de ses membres, demander à la Commission de soumettre “toute proposition appropriée sur les questions qui lui paraissent nécessiter l’élaboration d’un acte de l’Union pour la mise en œuvre des traités” (article 225 TFUE). 

La Commission n’est toutefois pas tenue de soumettre une proposition, auquel cas elle doit cependant justifier son refus. 

Le Conseil de l’Union européenne dispose d’un pouvoir similaire. Tout comme les citoyens : depuis 2011, l’initiative citoyenne européenne permet à un million d’entre eux de soumettre une demande à la Commission. 

Les nombreux rapports “d’initiative non-législative” votés par le Parlement exhortent souvent, eux aussi, la Commission à introduire de nouvelles mesures. Ils ne sont en revanche pas définis par les traités européens.

Renforcer la démocratie

Dans le cadre de la Conférence sur l’avenir de l’Europe, plusieurs citoyens européens ont proposé d’accroître les pouvoirs du Parlement européen. Dans leur rapport remis le 9 mai dernier, ils suggèrent notamment de lui donner “le droit d’initiative législative afin de proposer des sujets de débat, puis d’adopter les textes nécessaires pour donner suite aux recommandations issues des délibérations”. Parmi les objectifs visés : “renforcer la démocratie européenne” et établir “un lien fort entre les citoyens et leurs représentants élus”.

Un projet fortement soutenu par les eurodéputés eux-mêmes : le 4 mai, une majorité d’entre eux soulignait “que l’octroi d’un droit d’initiative législative au Parlement et la fin de l’unanimité au Conseil permettraient d’approfondir l’intégration politique et de parvenir à une véritable démocratie”. Et dès le lancement de la Conférence en mai 2021, l’ancien président du Parlement européen David Sassoli s’exprimait déjà en faveur d’un tel droit pour son institution.

Le projet n’est d’ailleurs pas totalement nouveau. En 1996 par exemple, lors des négociations sur le traité d’Amsterdam, la question d’un droit d’initiative pour les deux co-législateurs, Parlement et Conseil, s’était posée. A l’époque, le président de la Commission Jacques Santer s’y était vigoureusement opposé : “Si vous donnez le droit d’initiative au Conseil des ministres et au Parlement européen, nous glisserons dans l’anarchie et la paralysie totale”, avertissait-il alors…

Souveraineté populaire

L’un des principaux arguments en faveur d’un pouvoir d’initiative pour le Parlement européen est que, dans chacun des Etats membres de l’Union européenne, les parlements nationaux ont quant à eux ce droit. En France par exemple, l’Assemblée nationale comme le Sénat sont à l’initiative de propositions de lois. Une compétence qui traduit l’idée de souveraineté populaire, les députés et sénateurs représentant (directement ou indirectement) les citoyens par lesquels ils sont élus. 

La comparaison a toutefois ses limites. Dans l’ensemble des démocraties européennes, les propositions soumises par les parlementaires sont plus souvent rejetées qu’adoptées, constate une étude de l’Institut européen d’administration publique (EIPA). Une grande partie des mesures qui finissent par entrer en vigueur sont ainsi initiées par les gouvernements. Par ailleurs, “il est beaucoup plus difficile de déterminer qui dirige, ou qui devrait fixer l’agenda politique” au sein de l’UE que dans les Etats-nations, remarquent les services du Parlement européen.

Un droit à clarifier 

Enfin, si le Parlement européen était doté d’un nouveau droit d’initiative, ses contours devraient être précisés. S’agirait-il de retirer le droit d’initiative à la Commission pour le transférer au Parlement européen ? Ou bien une partie seulement, et alors dans quels domaines ? Faut-il que la Commission européenne conserve le rôle principal dans l’initiative des projets législatifs ? 

Dans ce dernier cas la Commission pourrait alors être juridiquement contrainte de traduire les demandes qu’elle reçoit des députés. Il serait par exemple envisageable de conférer un droit d’initiative au Parlement lorsque la Commission ne réagit pas à une demande de sa part dans un délai donné. 

Autant de règles à définir, et dont certaines ne pourraient s’imposer qu’après une réforme des traités européens. Or le 9 mai, près de la moitié des Etats membres de l’Union européenne ont affirmé publiquement leur opposition à un tel projet, qu’ils considèrent “inconsidéré” et “prématuré”. Pour ces derniers, l’UE “peut tenir ses promesses dans le cadre actuel du traité”. Tandis que lancer un (long) processus de révision risquerait de “détourner l’énergie” des priorités publiques et “des défis géopolitiques urgents auxquels l’Europe est confrontée”.

Cadre actuel

Dans son étude de 2020, la commission des Affaires constitutionnelles du Parlement européen développe plusieurs pistes pour renforcer le pouvoir d’initiative de l’institution sans revoir les traités – un processus qu’elle qualifie toutefois “d’exotique”. L’essentiel passerait par une révision de l’accord-cadre de 2010 sur les relations entre Parlement européen et Commission. Ce dernier impose déjà à cette dernière de répondre sous trois mois à un rapport d’initiative législative des députés. Mais une nouvelle version de l’accord pourrait par exemple doter ces rapports d’un caractère plus contraignant. 

Autre suggestion des auteurs : le Parlement européen pourrait se faire le porte-voix des partenaires sociaux, en relayant notamment les positions communes du Comité économique et social européen et du Comité européen des régions, voire des parlements nationaux.

Agir en amont

De fait, l’institution est déjà parvenue à accroître son influence sur les propositions de la Commission dans le cadre du traité de Lisbonne (celui-ci a renforcé le pouvoir de codécision du Parlement). Depuis un accord de 2016 notamment (sur l’amélioration de la législation), la Commission reçoit chaque année les contributions du Parlement et du Conseil pour élaborer son programme de travail. Les priorités législatives de l’année suivante figurent en particulier dans une déclaration annuelle, rédigée en commun par les trois institutions. Si la Commission n’est pas tenue de les suivre à la lettre, elle doit néanmoins justifier tout écart par rapport aux propositions qui figurent dans ce programme annuel. 

Le pouvoir d’initiative législative tel qu’inscrit dans les traités n’est donc qu’une des multiples dimensions de l’élaboration des politiques européennes. S’il est à première vue légitime que la seule institution directement élue par les citoyens européens en soit pourvue, on peut aussi considérer, comme les auteurs de l’EIPA cités plus tôt, que “la pression en faveur d’un droit d’initiative plus indépendant pour le PE va à l’encontre de la tendance […] à travailler ensemble le plus tôt possible à tous les niveaux et à toutes les étapes”. En tout état de cause, et avec ou sans réforme des traités, la modification des équilibres institutionnels de l’UE est elle-même un processus au long cours.

Un “monopole” relatif

Si la Commission dispose en principe du “monopole de l’initiative législative”, le Parlement européen est en réalité lui-même pourvu d’un pouvoir d’initiative législative dans des domaines très précis.

Il peut ainsi proposer des règlements relatifs à sa composition, à l’élection de ses membres et aux conditions d’exercice de ses membres, à la constitution de commissions temporaires d’enquête, au statut et aux conditions d’exercice du Médiateur européen.

Le Conseil, la Banque centrale européenne et la Cour de justice de l’UE disposent de compétences analogues dans des domaines qui leur sont propres.

Le Parlement peut aussi (article 7 TUE) initier un mécanisme de prévention lorsqu’il constate qu’un Etat viole les valeurs de l’UE (dont l’état de droit). Ainsi qu’une procédure de révision des traités, comme le 9 juin dernier.

Par ailleurs, l’institut Jacques Delors notait en 2018 que le pouvoir de la Commission européenne tendait lui-même à s’éroder, au profit du Parlement… mais surtout du Conseil. Pour éviter de voir ses propositions rejetées par l’un ou l’autre des colégislateurs, la Commission s’efforce de tenir compte de leur position dès qu’elle les élabore. Or sur ce point, les Etats ont un poids supplémentaire à celui des députés : en cas de désaccord persistant des Vingt-Sept (ou entre eux), un texte peut en théorie se retrouver indéfiniment bloqué.

En outre, les conclusions des Conseils européens mais aussi les résolutions du Conseil de l’UE sont souvent interprétées par la Commission comme des “mandats” l’invitant à proposer de nouvelles mesures…

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