Union européenne : faut-il abandonner le vote à l’unanimité ?

Affaires étrangères, justice, élargissements… Pour adopter une mesure européenne sur ces dossiers sensibles, les 27 gouvernements de l’Union doivent tous y être favorables. Au Conseil de l’UE, qui réunit les ministres européens par thématique, seul un vote à l’unanimité permet en effet de valider une décision, législative ou non, sur ces sujets. Chacun des Vingt-Sept dispose donc de facto d’un veto, puisqu’il suffit d’une seule voix prononcée contre une décision pour l’invalider.

Cette règle s’appliquait à tous les votes du Conseil à l’époque de la Communauté économique européenne (CEE). Elle a peu à peu été remplacée par le vote à la majorité qualifiée dans la plupart des domaines (85), de l’agriculture aux transports en passant par le numérique. Aujourd’hui, environ 80 % des actes législatifs de l’Union sont adoptés au Conseil à l’issue d’un vote à la majorité qualifiée. Celui-ci nécessite l’approbation de 55 % des Etats membres (soit 15 sur 27 aujourd’hui), représentant au moins 65 % de la population de l’UE.

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Outre les trois politiques citées plus haut, l’unanimité subsiste aujourd’hui dans certaines décisions en matière sociale, budgétaire, fiscale, d’affaires intérieures, de citoyenneté… et pour toute révision des traités européens. Elle peut par extension concerner des volets d’autres politiques, par exemple la fiscalité environnementale.

Un débat relancé

Or, l’idée de supprimer le vote à l’unanimité dans les domaines restants est récemment revenue sur le devant de la scène. Elle figure en effet parmi les nombreuses propositions citoyennes (325 au total) de la Conférence sur l’avenir de l’Europe, remises le 9 mai. Leurs auteurs souhaitent toutefois que l’admission de nouveaux Etats membres dans l’UE et la modification des principes fondamentaux de l’Union restent soumises à l’unanimité.

Le projet suscite l’approbation de plusieurs acteurs européens. Le même jour, le président français Emmanuel Macron a défendu le projet de “généraliser le vote à la majorité qualifiée”. Quelques jours plus tôt, le président du Conseil italien Mario Draghi s’y était également déclaré favorable, tout comme les députés du Parlement européen dans une résolution.

En 2019, la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen avait quant à elle annoncé vouloir “tendre vers […] la suppression de l’unanimité pour les politiques en matière de climat et d’énergie, en matière sociale et de fiscalité”. Tandis que le gouvernement allemand, par la voix de sa ministre adjointe des Affaires européennes et du Climat Anna Lührmann, souhaite aujourd’hui l’abolir pour les questions de politique étrangère européenne.

Les atouts de la majorité qualifiée et les contraintes de l’unanimité

Pour les détracteurs de l’unanimité, le droit de veto qu’elle confère à chacun des Etats membres freine la construction européenne. En effet, un certain nombre de mesures sont bloquées et parfois abandonnées en raison d’un désaccord insurmontable au Conseil de l’UE.

L’idée de revenir totalement sur la règle de l’unanimité est ainsi défendue de longue date par les milieux fédéralistes européens. Certains chercheurs, tels que Julien Fuseau, défendent l’idée que l’unanimité - notamment en matière de révision des traités - demeure une “pierre d’achoppement sur le chemin de l’intégration européenne”, d’autant plus que “le risque de blocage s’amplifie avec l’augmentation du nombre d’Etats” membres de l’Union. Il était ainsi théoriquement moins difficile de s’entendre au temps de l’Europe des six qu’à vingt-sept aujourd’hui.

Celui-ci soutient également l’idée que la règle de l’unanimité pousse “le plus souvent” à un compromis “autour du dénominateur commun le plus faible, chacun campant sur ses positions et bloquant ainsi toute évolution rapide”. D’autant que, comme il le déplore, “on constate que les domaines qui touchent de près la souveraineté des Etats membres demeurent soumis à l’unanimité”.

Ainsi, certaines décisions européennes peuvent être un temps paralysées par le désaccord d’une minorité d’Etats membres, avant d’aboutir à des compromis que certains peuvent juger insatisfaisants. Ce fut le cas durant l’été 2020 lors des négociations sur le plan de relance européen, longtemps bloqué par les pays “frugaux” (Pays-Bas, Danemark, Suède, Autriche) puis par la Pologne et la Hongrie.

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Autres exemples : l’embargo sur le pétrole russe adopté le 31 mai 2022 après des semaines de négociations et au prix d’exemptions pour satisfaire la Hongrie. Ou encore les blocages persistants sur l’harmonisation de l’impôt sur les sociétés en Europe, longtemps bloquée par des pays à la fiscalité attractive comme l’Irlande : c’est finalement un accord initié par l’OCDE et le G20 qui aura permis, à travers l’impôt mondial sur les multinationales, de faire bouger les lignes. 

Les risques d’une généralisation

Mais le maintien de l’unanimité est défendu pour d’autres raisons. Il permet tout d’abord d’instaurer une égalité stricte entre chaque Etat membre de l’Union européenne, quel que soit son poids démographique. La majorité qualifiée, elle, tend à favoriser les pays les plus peuplés comme l’Allemagne, la France ou l’Italie. Les petits pays, eux, peuvent en principe défendre leurs intérêts plus facilement en menaçant d’user de leur droit de veto.

“Un Etat comme la Hongrie n’aurait pas d’intérêt à abandonner l’unanimité dans les affaires étrangères, et un Etat comme le Luxembourg n’en aurait pas dans celui de la fiscalité”, illustre ainsi Eric Maurice, directeur du bureau de la Fondation Robert Schuman à Bruxelles. Tandis que pour l’eurodéputé danois Niels Fuglsang, “des sujets comme la défense et la politique étrangère de l’Union européenne sont des domaines trop vitaux, en termes de souveraineté des Etats, pour échapper à l’unanimité. Ils relèvent clairement de la compétence nationale”.

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Par ailleurs, une décision prise à la majorité – même qualifiée - peut être mal acceptée par des gouvernements contraints de l’appliquer tout en y étant opposés. “Là où l’obtention de l’unanimité concilie le principe du consentement et le principe de l’égalité, en réalisant l’accord de toutes les volontés, le vote à la majorité, à l’inverse, satisfait la volonté des uns en frustrant celles des autres”, note ainsi le professeur agrégé de philosophie Charles Girard.

Une mesure peut également, et malgré la menace d’une condamnation financière de la Cour de justice de l’UE, faire l’objet d’une désobéissance des Etats réfractaires. “On peut penser que si un Etat est mis en minorité sur une décision avec laquelle il n’est pas d’accord, il peut être incité à violer le droit de l’UE”, note ainsi la professeure de droit public Laëtitia Guilloud-Colliat. En témoigne la mesure visant à la relocalisation des demandeurs d’asile lors de la crise migratoire de 2015 : adoptée malgré le rejet de plusieurs Etats d’Europe de l’Est, elle n’avait pas été appliquée par ces derniers. “A terme, on peut également imaginer que ce genre de situations durcisse les oppositions […] et incite des Etats à se retirer de l’UE”, alerte Mme Guilloud-Colliat. C’est pourquoi même dans les domaines soumis à la majorité qualifiée, les Etats membres réunis en Conseil s’efforcent généralement de trouver des consensus acceptables par tous. Au prix de certains compromis.

Bien qu’elles soient juridiquement valides, les décisions endossées par une seule partie des Etats membres n’ont pas nécessairement le poids symbolique de celles ayant fait l’objet d’un consensus. Ainsi, note le maître de conférences en relations internationales Angelos Chryssogelos, “dans une UE sans unanimité, les décisions pourraient [en effet] être prises plus rapidement. Mais elles pourraient aussi avoir beaucoup moins de poids aux yeux des puissances tierces, si elles ne voyaient que certains membres les soutenir”. Avec une généralisation de la majorité qualifiée, l’UE risquerait in fine de se retrouver plus fragmentée face “à des adversaires géopolitiques plus grands”.

Dernier argument, cette fois pratique : l’abandon de l’unanimité dans certains domaines nécessite une révision des traités… qui doit elle-même être adoptée à l’unanimité des Etats membres ! Or, quelques heures après le discours du président français le 9 mai, près de la moitié des Etats membres (13) ont publié une déclaration commune exprimant leur opposition vis-à-vis d’une telle refonte. “Sous réserve d’autres négociations, cette réforme n’a donc aucune chance d’aboutir”, conclut ainsi Sébastien Platon.