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Les régions et l'Union européenne

Synthèse 20.09.2019 Jules Lastennet

L'Union européenne se compose de 28 Etats membres, eux-mêmes divisés en 281 régions. Des territoires qui présentent de grandes différences en termes de développement économique et social. Pour limiter ces disparités, l'UE dispose d'une politique régionale, également appelée "politique de cohésion", qui compte pour un tiers du budget européen total.

Diversité des régions européennes

Façonné par l'histoire, chaque pays de l'UE a un découpage administratif qui lui est propre. Ceux-ci peuvent être marqués par une forte centralisation, ou au contraire par un important fédéralisme, en passant par une multitude de systèmes intermédiaires.

En fonction des compétences qui leur sont dévolues par l'Etat auxquelles elles appartiennent, les collectivités territoriales (en France les communes, départements, régions, outre-mer...) mettent ainsi en œuvre un certain nombre de politiques publiques. Et certaines d'entre elles, comme les régions en France, assurent la gestion des fonds de la politique européenne de cohésion, qui finance une variété de projets dans toute l'Europe.

Au total, au sein des 28 Etats membres de l'Union européenne, on compte 281 régions (d'après la classification statistique NUTS 2 effectuée par Eurostat, qui sert de cadre de référence pour les politiques régionales). Ces dernières affichent d'importantes différences en termes de taille, de population et, bien sûr, de développement économique et social.

Certaines régions sont immenses, comme par exemple la Laponie en Finlande, Castille-et-Léon en Espagne ou encore le Norrbotten en Suède, proches toutes trois des 100 000 km2. D'autres à l'inverse, en raison d'un découpage administratif particulier, se confondent avec une métropole, comme Berlin et Hambourg en Allemagne, ou Londres au Royaume-Uni. De la même manière, la densité de population varie fortement d'un territoire à l'autre. Alors que certaines régions des pays scandinaves ou encore d'Espagne sont faiblement habitées, d'autres où figurent de grandes agglomérations sont nettement plus peuplées.

7 pays, de faible superficie, ne sont pas divisés administrativement : Chypre, l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte et la Slovénie.

S'agissant du niveau de développement économique, le PIB par habitant est le plus élevé dans les régions du Grand-Londres, au Luxembourg, à Hambourg et dans la région de Bruxelles-Capitale (données : Commission européenne). A l'autre extrémité du "classement" figurent le Severozapaden (au nord-ouest de la Bulgarie) et Mayotte.

Carte des régions européennes. En bleu apparaissent les régions au PIB par habitant le plus élevé. En mauve apparaissent celles au PIB par habitant le plus faible. N.B : certains des pays présentés sur la carte, comme la Turquie, ne sont pas membres de l'UE - Source : Eurostat (2019)

Montée en puissance progressive

La nécessité de bâtir puis de développer une politique régionale européenne s'est progressivement imposée aux Etats membres. Aux premières heures de la construction européenne, elle est quasi-inexistante, même si les pays fondateurs s'engagent, dans le préambule du traité de Rome de 1957, "à renforcer l'unité de leurs économies et d'en assurer le développement harmonieux en réduisant l'écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisés".

Histoire et évolutions de la politique régionale

De fait, les premiers membres de la Communauté économique européenne étant de niveau de développement comparables, les écarts de richesse entre les territoires européens sont à l'origine plutôt faibles. La donne change au tournant des années 1970 avec les nouvelles adhésions et le choc pétrolier, qui vont inciter les Européens à mettre sur pied une "politique de cohésion". Celle-ci redistribue une partie du budget de la communauté aux régions en retard de développement, à travers le financement de projets locaux notamment.

Alors que les premiers fonds régionaux sont lancés à partir de 1975, les entrées successives de la Grèce (1981) puis de l'Espagne et du Portugal (1986) renforcent le poids d'une telle politique. Et dès 1994, la politique régionale représente le tiers du budget global de l'UE.

Le grand élargissement de 2004 puis les adhésions suivantes de 2007 et 2013 confirment l'importance de la politique de cohésion. En intégrant 13 nouveaux pays, l'UE voit en effet sa population augmenter de 20 %, alors que son PIB, lui, ne progresse que de 5 %. Le PIB par habitant de ces pays est alors souvent largement inférieur à la moyenne de celui de l'Europe des 15.

Fonctionnement de la politique de cohésion

La politique de cohésion est régie selon plusieurs grands principes. Parmi ces derniers, le fait de fonctionner sur une programmation pluriannuelle de 7 ans, de concentrer les fonds sur certains objectifs prioritaires, ou encore de compléter les fonds européens par un cofinancement national. La part de ce dernier dépend du PIB par habitant de chaque région.

L'UE distingue ainsi trois catégories de régions. Les "plus développées" ont un PIB par habitant supérieur à 90 % de la moyenne européenne. Les "intermédiaires" se situent entre 75 et 90 % de la moyenne européenne. Et les "moins développées" ont un revenu inférieur à 75 % de la moyenne de l'UE.

Pour la période 2014-2020, la politique de cohésion est organisée autour de trois axes majeurs : le soutien de la croissance et de l'emploi, la lutte contre le changement climatique et la dépendance énergétique et la lutte contre l'exclusion sociale.

Dit autrement, l'Union européenne cherche pour ces sept années à "promouvoir une croissance intelligente, durable et inclusive". Pour y parvenir, plusieurs objectifs chiffrés ont été émis, comme de porter à 75 % la part des 20-64 ans en situation d'emploi, de consacrer 3 % du PIB de l'UE à la recherche et au développement, ou encore de "sortir" 20 millions de personnes de la pauvreté ou de l'exclusion.

Les fonds de cohésion

Pour ce faire, plusieurs fonds régionaux – également appelés "fonds structurels" – existent. Ils apportent un soutien financier à des projets locaux ou transnationaux axés sur l'emploi, l'environnement ou encore l'innovation.

Le plus important, en volume, est le Fonds européen de développement régional (FEDER), doté à hauteur de 199 milliards d'euros pour la période 2014-2020. Suit le Fonds social européen (FSE), qui dispose d'une enveloppe de 84 milliards d'euros sur la même période. Puis vient le Fonds de cohésion, dont les budgets s'élèvent à 63 milliards d'euros, toujours pour la période 2014-2020. Notons que l'ensemble des régions européennes sont éligibles au FEDER et au FSE, en fonction de leur niveau de développement économique. Tandis que le Fonds de cohésion est lui réservé aux régions dont le PIB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne européenne.

A ces trois fonds de cohésion s'en ajoutent deux autres : le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP). Le FEADER particulièrement, dont l'enveloppe budgétaire s'élève à 99 milliards d'euros sur 7 ans, constitue le second pilier de la politique agricole commune (PAC), et n'est donc généralement pas comptabilisé au sein de la politique de cohésion.

Financements européens : mode d'emploi

Sur le plan législatif enfin, le budget et l'utilisation des fonds structurels sont arrêtés par les Etats membres et le Parlement européen, après proposition de la Commission européenne. Par ailleurs, chaque Etat élabore un cadre de référence stratégique national ainsi qu'une liste de programmes opérationnels, que Bruxelles doit valider. La mise en œuvre de ces programmes revient ensuite aux Etats ou aux régions, selon les pays.

En volume, la Pologne est le pays qui reçoit le plus de crédits européens dans le cadre de la politique de cohésion : 86,1 milliards d'euros sur pour la période 2014-2020 en incluant le FEADER. Le pays devance largement l'Italie (44,7 milliards d'euros), l'Espagne (39,8 milliards d'euros) et la Roumanie (30,9 milliards d'euros). Rapporté au PIB par habitant, les pays qui reçoivent le plus de fonds sont la Hongrie, la Pologne, les Etats baltes ou encore la République tchèque. Une répartition en accord avec la philosophie de la politique de cohésion, qui est de favoriser la convergence économique et sociale des Etats membres de l'UE.

Fonds européens : les montants par Etat

Débats et perspectives

La période 2014-2020 arrivant bientôt à son terme, la Commission européenne a présenté, en mai 2018, ses propositions pour la période suivante 2021-2027. Comme anticipé, l'exécutif européen prévoit une baisse des crédits réservés à la politique de cohésion de l'ordre de 6 %. Une réduction qui s'explique par le départ du Royaume-Uni de l'UE, qui va entraîner une baisse de plus de 10 milliards d'euros de contribution par an, ainsi que par la volonté des Européens d'agir dans de nouveaux domaines sans augmenter fortement le budget total de l'UE. Logiquement, cette diminution probable – elle doit être approuvée par les Etats membres et le Parlement européen – a suscité la critique de nombreux acteurs dépendant des fonds structurels européens.

Budget européen : ce que contiennent les propositions de la Commission européenne

S'agissant du fonctionnement de la politique régionale, la Commission européenne entend également le simplifier, à la fois dans sa structure et dans le suivi des financements. La fin de l'éligibilité des régions les plus riches était en outre évoquée, mais elle n'a pas été retenue. A l'inverse, les inégalités économiques et sociales pouvant exister au sein de ces régions les plus développées ont été prises en compte. A l'avenir, le calcul du niveau de richesse des régions européennes ne devrait donc plus se baser uniquement sur le PIB par habitant, mais également prendre en compte d'autres indicateurs, comme le taux de chômage.

Enfin, la Commission souhaite utiliser la politique de cohésion comme un moyen de contrôler le respect de l'Etat de droit par les Etats membres. De fait, certains pays comme la Pologne ou la Hongrie multiplient depuis plusieurs années des mesures liberticides contrevenant notamment à l'indépendance de la justice, sans que l'UE ne soit en mesure de leur imposer des sanctions. C'est pourquoi Bruxelles entend désormais conditionner l'octroi des fonds structurels européens au respect de l'Etat de droit. Un changement qui devra être approuvé par les Etats membres et le Parlement européen.