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Etat fédéral, régional, unitaire… Les structures politiques en Europe

La structure des Etats, qui répartit l’exercice du pouvoir politique sur leurs territoires nationaux, varie grandement d’un pays européen à l’autre. Si l’on observe une tendance générale à la décentralisation, les modèles fédéraux restent toutefois l’exception au sein de l’Union.

Les gouvernements régionaux des pays fédéraux disposent d'importantes compétences. Ici, le Parlement de Bavière, en Allemagne  - Crédits : Tobias Klenze / WIkimedia Commons CC-BY-SA 4.0
Les gouvernements régionaux des pays fédéraux disposent d’importantes compétences. Ici, le Parlement de Bavière, en Allemagne - Crédits : Tobias Klenze / WIkimedia Commons CC-BY-SA 4.0

De la République fédérale d’Allemagne à la République “une et indivisible” française, en passant par la Confédération suisse ou les Etats “régionalisés” d’Espagne et d’Italie, l’Europe abrite une variété d’organisations territoriales et politiques. La structure des Etats correspond à la répartition des pouvoirs politiques sur le territoire d’un pays, et à la division des compétences entre les différentes entités souveraines qui les composent. Définie dans la constitution des Etats membres, elle peut être amenée à évoluer au fil du temps.

Les différentes structures d’Etats

L’Etat unitaire, forme la plus courante en Europe, en Afrique et en Asie, se caractérise en général par une unité territoriale et politique. Il est gouverné par un pouvoir central unique, qui concentre la grande majorité voire la totalité des compétences étatiques, et les exerce de manière uniforme sur l’ensemble du territoire national. L’unité d’un Etat n’empêche pas un certain niveau de déconcentration (existence d’autorités délocalisées de l’Etat central, comme les préfets en France), ou de décentralisation. Dans ce deuxième cas de figure, les représentants des unités décentralisées (telles que les régions, départements ou communes françaises) sont élus localement, gèrent et administrent des services publics sous la tutelle de l’Etat. Elles n’ont toutefois de compétences que celles qui leurs ont été attribuées par l’Etat central, et n’exercent pas de pouvoir législatif.

L’Etat fédéral, par opposition à l’Etat unitaire, est composé de plusieurs entités, appelées génériquement des Etats fédérés (Etats américains, ou encore Länder allemands). Unis par une constitution fédérale, chacun de ces Etats dispose également d’une constitution qui lui est propre, et de pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire autonomes. La constitution fédérale organise la répartition des compétences entre les échelons fédéral et fédéré. Le premier assure en général les compétences régaliennes (diplomatie, défense, monnaie, etc.), tandis que les autres politiques (sociales, culturelles, infrastructures, etc.) et les affaires courantes sont plus souvent du ressort des Etats fédérés. Ceux-ci sont par ailleurs représentés au niveau fédéral, au sein de la chambre haute du Parlement bicaméral, et participent aux éventuelles modifications de la constitution fédérale qui les unit.

Entre ces deux modèles, un nouveau type d’Etat émerge : l’Etat régional. Issue d’une forte politique de décentralisation, cette variation de l’Etat unitaire se rapproche, sans pour autant adopter toutes les caractéristiques, du modèle fédéral. Les régions y disposent ainsi d’une certaine autonomie politique, de compétences (santé, social, etc.) dépassant le simple rôle administratif des unités décentralisées, et, dans certains cas, d’un pouvoir législatif limité et sous contrôle de l’Etat. Elles ne possèdent en revanche pas de constitution propre (ordre juridique unique), et ne participent pas à la prise de décision nationale. Enfin, la différenciation entre les régions est fréquente, certaines étant plus autonomes que d’autres (autonomie par la “voie rapide” pour certaines communautés espagnoles, ou autonomie “élargie” pour cinq régions italiennes).

La confédération, un cas à part

Une confédération se compose d’entités indépendantes formant une alliance, mais qui, à la différence du modèle fédéral, ne renoncent pas à leur souveraineté propre. 

Par le passé, certains Etats ont connu une organisation confédérale : les Etats-Unis étaient une confédération jusqu’à la rédaction de la constitution américaine en 1787 ; l’actuelle Allemagne était régie par plusieurs confédérations pendant une partie du XIXème siècle ; et la Suisse, toujours officiellement dénommée “Confédération suisse”, tient son nom des confédérations de cantons ayant précédé la création de l’Etat fédéral Suisse, entre 1291 et 1848. 

La notion d’Etat étant aujourd’hui largement conditionnée à l’idée d’une représentation internationale unique, aucun des Etats internationalement reconnus n’est organisé de manière confédérale : les systèmes politiques se rapprochant le plus de confédérations sont les organisations internationales (ONU, Commonwealth, Benelux…).

Norme unitaire, exception fédérale ?

En Europe, le modèle historique de l’Etat unitaire, plus ou moins centralisé, reste dominant : seuls trois Etats membres de l’UE sont des Etats fédéraux (Allemagne, Autriche et Belgique). L’Espagne et l’Italie (et, hors-UE, le Royaume-Uni), peuvent être considérés comme des Etats régionaux.

Ces exceptions découlent de contextes historiques bien spécifiques. Les républiques fédérales instaurées en Allemagne et en Autriche au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, façonnées par les Alliés, descendent aussi des structures fédérales et confédérales ayant dominé l’Europe centrale au cours du dernier millénaire (ligue hanséatique, Saint-Empire romain germanique, Empire austro-hongrois…). On peut également voir dans le processus de décentralisation italien, la marque de l’histoire du pays, longtemps composé d’un ensemble de principautés, de cités commerciales et d’Etats pontificaux avant son unification à la fin du XIXème siècle.

La présence au sein d’un même Etat de plusieurs nations favorise par ailleurs le fédéralisme ou la décentralisation. C’est le cas de la Belgique, partagée entre Flamands et Wallons (Bruxelles étant la troisième entité fédérée), ou du Royaume-Uni, dont les nations écossaise, galloise et nord-irlandaise ont obtenu à la fin des années 1990 la mise en place de gouvernements dévolus. L’Espagne, enfin, a favorisé l’autonomisation de ses communautés en réponse aux revendications nationalistes basques ou catalanes.

Si les Etats européens restent libres de choisir leur organisation politique, l’intégration européenne s’est accompagnée d’une tendance à la décentralisation. Consacré par le traité de Maastricht, le principe de subsidiarité privilégie la prise de décision locale si les échelons supérieurs de gouvernement ne se montrent pas plus efficaces. Par ailleurs, l’aspect cosmopolite de la construction européenne s’est avéré être un terreau fertile pour les revendications nationalistes et les mouvements régionalistes, poussant là aussi les Etats à conférer plus d’autonomie à leurs régions.

L’Union européenne est-elle un Etat fédéral ?

Ni vraiment confédérale, ni vraiment fédérale, l’UE est une organisation hybride ou sui generis (“de son propre genre” en latin)

En plusieurs points, la structure de l’Union européenne s’approche d’un modèle fédéral. Elle possède en effet des institutions “centrales”, avec des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. Ses traités peuvent d’apparenter à une constitution, et le droit européen, qui prime sur le droit national, s’applique directement aux citoyens européens. Le pouvoir législatif au sein de l’Union est réparti entre plusieurs échelons, et les Etats partagent avec elle leur souveraineté.

Toutefois, les compétences exclusives de l’UE (concurrence, commerce international, politique monétaire…) sont limitées, essentiellement économiques (les Etats conservent leur souveraineté dans l’essentiel des domaines régaliens), et émanent des Etats membres. L’Union européenne n’est par ailleurs reconnue comme un Etat fédéral par aucun autre Etat, et ne dispose pas de représentation internationale unique. Enfin, les Etats membres ont, à tout moment, la possibilité de regagner leur souveraineté en se retirant de l’UE.

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