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Les régions et l'Union européenne

L’Union européenne se compose de 27 Etats membres, eux-mêmes divisés en 242 régions. Des territoires qui présentent de grandes différences en termes de développement économique et social. Pour limiter ces disparités, l’UE dispose d’une politique régionale, également appelée “politique de cohésion”, qui compte pour un tiers du budget européen total.

L'Union européenne investit dans l'ensemble des régions européennes par l'intermédiaire de sa politique de cohésion
L’Union européenne investit dans l’ensemble des régions européennes par l’intermédiaire de sa politique de cohésion - Crédits : Commission européenne

Diversité des régions européennes

Façonné par l’histoire, chaque pays de l’UE a un découpage administratif qui lui est propre. Chacun peut être marqué par une forte centralisation, ou au contraire par un important fédéralisme, en passant par une multitude de systèmes intermédiaires.

En fonction des compétences qui leur sont dévolues par l’Etat auxquelles elles appartiennent, les collectivités territoriales (en France les communes, départements, régions, outre-mer…) mettent ainsi en œuvre un certain nombre de politiques publiques. Et certaines d’entre elles, comme les Régions en France, assurent la gestion des fonds de la politique européenne de cohésion. Issue du budget européen, celle-ci permet de financer une variété de projets dans toute l’Europe.

Au total, au sein des 27 Etats membres de l’Union européenne, on compte 242 régions (d’après la classification statistique NUTS 2 effectuée par Eurostat, qui sert de cadre de référence pour les politiques régionales). Ces dernières affichent d’importantes différences en termes de taille, de population et, bien sûr, de développement économique et social.

Certaines régions sont immenses, comme par exemple la Finlande du Nord et de l’Est (Pohjois- ja Itä-Suomi) ou le Norland supérieur (Övre Norrland) en Suède, étendues sur respectivement 227 000 et 164 000 km². D’autres à l’inverse, en raison d’un découpage administratif particulier, se confondent avec une métropole, comme Berlin et Hambourg en Allemagne, ou Bruxelles en Belgique. La plus petite étant l’enclave espagnole de Melilla au Maroc avec seulement 14 km². De la même manière, la densité de population varie fortement d’un territoire à l’autre. Alors que certaines régions des pays scandinaves ou encore d’Espagne sont faiblement habitées, d’autres où figurent de grandes agglomérations sont nettement plus peuplées.

5 pays, de faible superficie, ne sont pas divisés administrativement en régions : Chypre, l’Estonie, la Lettonie, le Luxembourg et Malte. 

S’agissant du niveau de développement économique, le PIB par habitant était le plus élevé en 2018 au Luxembourg (263 % de la moyenne de l’UE), dans les régions du Sud, de l’est et du centre de l’Irlande, dans la région de Bruxelles-Capitale et à Hambourg. A l’autre extrémité du “classement” figuraient Mayotte (seulement 30% de la moyenne de l’UE) ainsi que 3 régions bulgares.

Du traité de Rome aux élargissements

La nécessité de bâtir puis de développer une politique régionale européenne s’est progressivement imposée aux Etats membres. Aux premières heures de la construction européenne, elle est quasi-inexistante, même si les pays fondateurs s’engagent, dans le préambule du traité de Rome de 1957, à “renforcer l’unité de leurs économies” et à “en assurer le développement harmonieux en réduisant l’écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisés”.

Au tournant des années 1970, les nouvelles adhésions vont inciter les Européens à mettre sur pied une “politique de cohésion”. Celle-ci redistribue une partie du budget de la communauté aux régions les moins riches (alors essentiellement situées en Italie, en Irlande et au Royaume-Uni) à travers le financement de projets locaux notamment.

Les premiers fonds régionaux sont lancés à partir de 1975. Puis les entrées successives de la Grèce (1981), de l’Espagne et du Portugal (1986), renforcent leur poids. Dès 1994, la politique régionale représente le tiers du budget global de l’UE.

Le grand élargissement de 2004 puis les adhésions suivantes de 2007 et 2013 confirment l’importance de la politique de cohésion. En intégrant 13 nouveaux pays, l’UE voit en effet sa population augmenter de 20 %, alors que son PIB, lui, ne progresse que de 5 %. Le PIB par habitant des nouveaux pays est alors largement inférieur à la moyenne de celui de l’Europe des 15.

Fonctionnement de la politique de cohésion

La politique de cohésion est aujourd’hui régie selon plusieurs grands principes : une programmation pluriannuelle de 7 ans, une concentration des fonds sur certains objectifs prioritaires, ou encore un cofinancement national. La part de ce dernier dépend du PIB par habitant de chaque région.

L’UE distingue ainsi trois catégories de régions. Les “plus développées” ont un PIB par habitant supérieur à 90 % de la moyenne européenne. Les régions “en transition” se situent entre 75 et 90 % de la moyenne européenne. Et les “moins développées” ont un revenu inférieur à 75 % de la moyenne de l’UE.

Pour la période 2014-2020, la politique de cohésion était orientée pour répondre à la stratégie Europe 2020, l’agenda de l’UE en matière d’emploi et de croissance. Dit autrement, l’Union européenne cherchait durant ces sept années à “promouvoir une croissance intelligente, durable et inclusive”.

Au cours de la période 2021-2027, les investissements réalisés dans le cadre de la politique de cohésion sont cette fois guidés par cinq grands objectifs. Les fonds doivent contribuer à une Europe “plus intelligente”, “plus verte et à zéro émission de carbone”, “plus connectée”, “plus sociale” et “plus proche des citoyens”.

Les fonds de cohésion

Pour ce faire, plusieurs fonds régionaux - également appelés “fonds structurels” - existent. Ils apportent un soutien financier à des projets locaux ou transnationaux axés sur l’emploi, l’environnement ou encore l’innovation.

Le plus important, en volume, est le Fonds européen de développement régional (FEDER), doté à hauteur de 217 milliards d’euros (euros constants) pour la période 2021-2027. Suit le Fonds social européen plus (FSE+), qui dispose d’une enveloppe de 98,5 milliards d’euros. Puis vient le Fonds de cohésion, dont les budgets s’élèvent à 48 milliards d’euros. 

L’ensemble des régions européennes sont éligibles au FEDER et au FSE, en fonction de leur niveau de développement économique. Tandis que le Fonds de cohésion est réservé aux régions dont le PIB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne européenne.

Deux autres fonds s’ajoutent : le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP). Le FEADER, dont l’enveloppe budgétaire s’élève à 85 milliards d’euros sur 7 ans, constitue le second pilier de la politique agricole commune (PAC), et n’est donc généralement pas comptabilisé au sein de la politique de cohésion.

Sur le plan législatif, le budget et l’utilisation des fonds structurels sont arrêtés par les Etats membres et le Parlement européen, après proposition de la Commission européenne. Par ailleurs, chaque Etat élabore un cadre de référence stratégique national ainsi qu’une liste de programmes opérationnels, que la Commission doit valider. La mise en œuvre de ces programmes revient ensuite aux Etats ou aux régions, selon les pays. En France, les Régions sont “autorités de gestion” depuis 2014.

En volume, la Pologne est le pays qui recevra le plus de crédits européens dans le cadre de la politique de cohésion : 75 milliards d’euros sur pour la période 2021-2027 en incluant le FEDER (dont les crédits alloués à la coopération territoriale européenne, précisés sur cette infographie), le FSE+ et le fonds de cohésion. Le pays devance largement l’Italie (42,1 milliards d’euros), l’Espagne (35,4 milliards d’euros) et la Roumanie (30,3 milliards d’euros), un peloton de tête identique à celui de la période précédente (2014-2020). Rapporté au PIB par habitant, les pays qui reçoivent le plus de fonds sont la Hongrie, la Pologne, les Etats baltes ou encore la République tchèque.

Ces montants ne tiennent toutefois pas compte de l’instauration, en réaction à la pandémie de Covid-19, du mécanisme REACT-EU : une initiative de soutien à la reprise en faveur de la cohésion et des territoires de l’Europe, dotée de 40 milliards d’euros pour l’année 2021. Ses principaux bénéficiaires sont l’Italie et l’Espagne. 

Le nouveau Fonds pour une transition juste est également comptabilisé à part. Avec une enveloppe de 19 milliards d’euros, il vise à accompagner les régions les plus dépendantes des énergies fossiles dans leur transition énergétique. Ses principaux bénéficiaires sont la Pologne, l’Allemagne et la Roumanie. 

Les nouveautés de la programmation 2021-2027

Pour la période 2021-2027, le fonctionnement de la politique régionale a été modifié à la fois dans sa structure et dans le suivi des financements, à travers 80 mesures. La clé de distribution entre les États a également été modifiée, une reprogrammation à mi-parcours a été prévue ainsi qu’un renforcement des liens avec le Semestre européen.

Comme pour le plan de relance, l’octroi des fonds pourrait être conditionné au respect de l’état de droit par les États membres. Un débat qui est loin de faire consensus au sein des institutions européennes. Réunis en séance plénière, les eurodéputés ont adopté le 10 juin dernier une résolution pour appeler la Commission à “remplir ses obligations” en réduisant ou suspendant tout ou partie des fonds européens aux pays violant l’état de droit.

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