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Les institutions européennes

Synthèse 30.08.2017 Vincent Lequeux

Histoire, pouvoirs, débats : l'essentiel à connaître sur les institutions européennes en 3 minutes.

Les institutions européennes

Pourquoi des institutions européennes ?

Tout comme chacun des Etats qui la composent, l'Union européenne est composée d'institutions et d'organes visant à assurer son fonctionnement et lui permettre de mener à bien ses missions.

Le cadre institutionnel européen que nous connaissons aujourd'hui est le résultat de l'histoire. Préfiguré par les quatre institutions de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) en 1951, il prend véritablement naissance avec le traité de Rome de 1957 qui pose les bases du "triangle institutionnel".

Il évoluera ensuite au fur et à mesure des traités, en s'enrichissant de nouvelles institutions (Conseil européen) et en réorganisant les compétences de chacune (pouvoir budgétaire et de codécision du Parlement européen…).

De la CECA au traité de Lisbonne

Dès 1951, la Communauté économique du charbon et de l'acier (CECA) organise le Marché commun sur un système institutionnel dont s'inspireront six ans plus tard les signataires des traités de Rome. La CECA repose ainsi sur une Haute Autorité qui représente l’intérêt général de la Communauté, une Assemblée commune qui représente les peuples européens, un Conseil spécial de ministres qui représente les États membres, enfin une Cour de justice qui assure le respect et l'application du traité.

En 1957, les traités de Rome perpétuent ce "triangle institutionnel" assorti d'une Cour de justice et d'un nouveau Comité consultatif représentant les producteurs et travailleurs : la Haute Autorité est remplacée par une Commission qui propose des mesures et contrôle leur exécution, le Conseil des ministres est maintenu pour approuver ou non ces mesures, tout comme l'Assemblée européenne consultative.

C'est cette dernière qui deviendra en 1979 le Parlement européen. Désormais élu au suffrage universel direct, le Parlement voit ses pouvoirs s'étendre peu à peu, au point d'être aujourd'hui sur un pied d'égalité avec le Conseil dans l'adoption des lois.

D'autres institutions ont également fait leur apparition : Cour des comptes en 1975, Banque centrale européenne avec la mise en place de l'euro en 1998, et bien sûr Conseil européen, apparu dans les années 1960 et institutionnalisé avec le traité de Lisbonne de 2009.

La prise de décision des institutions

Pourquoi une telle architecture ? Unique au monde, le cadre institutionnel de l'Union européenne défini par les traités confère à chacun un rôle et des pouvoirs qui lui sont propres.

Dans la plupart des domaines de compétence de l'Union européenne, les textes de lois sont adoptés selon une procédure législative dite "ordinaire". Dans un certain nombre de domaines en revanche, comme la politique étrangère, la justice ou le droit de la famille, les gouvernements nationaux ont généralement plus de poids (vote à l'unanimité au Conseil de l'UE, avis consultatif du Parlement européen…).

Le traité sur l'Union européenne énumère les sept institutions de l'UE :
-le Parlement européen
-le Conseil européen
-le Conseil
-la Commission européenne
-la Cour de justice de l'Union européenne
-la Banque centrale européenne
-la Cour des comptes

Le Parlement européen

Elu au suffrage universel direct tous les cinq ans (les prochaines élections auront lieu en 2019), le Parlement européen représente les citoyens européens. Il amende et vote, avec le Conseil de l'Union européenne, les textes proposés par la Commission ainsi que le budget de l'Union européenne.

Dans certains domaines où la procédure législative est dite "spéciale" (accords internationaux, adhésion d'un nouveau membre…), le Conseil est dans la pratique le seul législateur : le Parlement donne son approbation à une proposition législative ou est simplement consulté sur celle-ci.

Il est composé de 751 députés européens siégeant par groupes politiques transnationaux et travaillant en commission techniques sur l'ensemble des domaines de compétences de l'UE. Le Parlement européen se réunit environ une fois par mois à Strasbourg pour le vote des propositions de lois.

Le Parlement européen

Le Conseil européen

En amont de la plupart des grandes décisions européennes, le Conseil européen constitue le centre d'impulsion de la construction européenne. Constitué des chefs d'Etat et de gouvernement des pays membres régulièrement réunis en sommet, il définit, à l'unanimité dans la plupart des cas, les grandes orientations de l'UE. Il joue également, au plus haut niveau, un rôle de coordination, d’arbitrage ou de déblocage des dossiers difficiles.

Si la pratique des sommets de dirigeants date des années 1960, le Conseil européen a été créé en 1974 par le président français Valéry Giscard d'Estaing et le chancelier allemand Helmut Kohl, puis promu au rang d'institution européenne en 2009 avec le traité de Lisbonne. Ce dernier crée également la fonction de président du Conseil européen, nommé pour deux ans et demi (actuellement le Polonais Donald Tusk).

Bien qu'ils représentent tous les deux les Etats membres, le Conseil européen et le Conseil de l'Union européenne (voir plus bas) sont deux institutions différentes, agissant à des étapes distinctes du processus législatif européen. Ils ne doivent par ailleurs pas être confondus avec le Conseil de l'Europe, une organisation chargée de faire respecter la Convention européenne des droits de l'homme.

Le Conseil européen

Conseil européen, Conseil de l'UE, Conseil de l'Europe : Comment les distinguer ?

Le Conseil de l'Union européenne

En aval de la procédure législative ordinaire, le Conseil de l'Union européenne (ou "Conseil des ministres de l'UE" ou "Conseil") se prononce, après le Parlement européen, sur les textes de loi et le budget européens.

Composé des ministres des 28 Etats membres, il se réunit une centaine de fois par an autour d'un domaine particulier (Conseil Agriculture, Affaires étrangères, Economie…). Il peut modifier, adopter ou rejeter une mesure préalablement amendée par le Parlement européen, dans la plupart des cas à la majorité qualifiée, chaque Etat ayant un poids particulier dans le vote en fonction de sa population. La présidence du Conseil de l'UE est assurée tous les six mois par un pays différent.

Le Conseil de l'Union européenne

La Commission européenne

Garante de l'intérêt général européen, la Commission européenne a quant à elle pour principale fonction l'initiative des textes de loi. Exécutif européen, elle lance le processus législatif en proposant des mesures dans l'ensemble des domaines de compétence de l'Union européenne.

Si elle dispose en théorie du "monopole d'initiative", celui-ci est de fait fortement influencé par les autres acteurs : le Conseil européen comme décrit précédemment, mais aussi le Parlement européen ou les citoyens européens (initiative citoyenne européenne) qui peuvent lui demander d'agir.

Elle propose également chaque année le budget de l'UE et peut, en tant que "gardienne des traités", sanctionner un Etat membre qui ne respecterait pas ces derniers. Elle est composée de 28 membres nommés pour cinq ans : un par Etat dont le président, actuellement le Luxembourgeois Jean-Claude Juncker.

Les propositions de la Commission européenne sont ensuite amendées, approuvées ou rejetées par le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne.

La Commission européenne

Autres institutions et organes

Les autres institutions européennes sont :

  • La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) chargée d'examiner la légalité des actes européens et de résoudre les conflits juridiques entre institutions et/ou Etats membres. Son siège est à Luxembourg.
  • La Banque centrale européenne (BCE), qui gère la monnaie unique pour les 19 membres de la zone euro, assure la stabilité des prix et mène la politique monétaire de l’UE. Elle est basée à Francfort (Allemagne).
  • La Cour des comptes, dont la mission est d'améliorer la gestion financière de l'UE.

L'Union européenne se compose par ailleurs d'organes consultatifs : le Comité économique et social européen (CESE) qui permet aux organisations de la société civile des États membres d'exprimer leur avis au niveau européen, et le Comité des régions composé des représentants des collectivités locales et régionales.

Parmi les principaux organes et acteurs de l'Union européenne, on peut enfin souligner le rôle de la Banque européenne d'investissement (BEI), qui finance des projets d'intérêt européen sur le territoire européen et dans les pays tiers, ou encore du Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui conduit et coordonne la politique étrangère et de sécurité de l'Union (aujourd'hui Federica Mogherini).

Débats et perspectives

Les débats sur les institutions de l'Union européenne ne manquent pas, nombre d'entre eux ayant perduré au cours des décennies sans jamais avoir été définitivement tranchés. Ils portent tant sur la complexité du système institutionnel que sur son efficacité ou encore son caractère démocratique.

Dépassant les modèles classiques des Etats démocratiques, le cadre institutionnel européen est unique en son genre. Son exécutif, traditionnellement dévolu à une Commission nommée par les Etats membres et approuvée par le Parlement européen, a peu à peu été investi par le Conseil européen, consacré par le traité de Lisbonne. Les "chambres", correspondant à notre Assemblée nationale et notre Sénat, y seraient ici incarnées d'un côté par un Parlement agissant pour l'intérêt des citoyens mais également influencé par les considérations partisanes et nationales de ses députés, de l'autre par un Conseil composé de représentants de gouvernements eux aussi élus.

Ce système fait dès lors régulièrement l'objet de critiques quant à sa complexité, à sa lenteur et à son manque de légitimité démocratique. Les solutions avancées vont alors d'une simplification institutionnelle, peu probable à court terme, à une meilleure information vis-à-vis des citoyens, qui passerait notamment par un discours moins caricatural d'un certain nombre de responsables politiques et de médias.

Car l'Union européenne traverse une crise de défiance, mesurée par les sondages, par l'abstention croissante aux élections du Parlement européen et surtout par la montée des partis europhobes lors des scrutins nationaux. Bien qu'une majorité de citoyens se dise toujours favorable à l'Union européenne, son fonctionnement actuel ne satisfait pas nombre d'entre eux, une partie la jugeant même antidémocratique.

Entre autres causes généralement avancées : l'harmonisation des législations au détriment des particularismes nationaux voire locaux, le manque de représentativité des instances décisionnaires de l'UE (la Commission étant souvent perçue à tort comme le principal voire l'unique responsable des législations européennes), l'absence de participation des citoyens au processus de décision (l'initiative citoyenne européenne reste peu connue et peu efficace), le poids et l'opacité des lobbies…

Une crise que l'Union européenne semble avoir pris à bras le corps suite à la décision des Britanniques de quitter l'Union européenne. Si aucune révolution institutionnelle n'est à prévoir à court terme, les Etats membres ont entamé en 2017 un processus de réflexion sur l'avenir de l'UE à 27, qui pourrait déboucher vers des améliorations.

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