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Budget européen : quelles ressources propres pour l'Union européenne ?

Question-Réponse 12.11.2020 Agnès Faure et Léo Lictevout

La majeure partie du budget européen est aujourd'hui alimentée par les Etats membres de l'Union européenne. Une dépendance qui, pour certains, freine la capacité de l'Union à répondre aux défis mondiaux. Mais le plan de relance européen doit donner naissance à de nouvelles ressources propres.

Tous les sept ans, le cadre financier pluriannuel de l'Union européenne donne lieu à des débats acérés entre dirigeants européens. En juillet 2020, les Vingt-Sept se sont réunis quatre jours avant d'aboutir à un accord

Tous les sept ans, le cadre financier pluriannuel de l'Union européenne donne lieu à des débats acérés entre dirigeants européens. En juillet 2020, les Vingt-Sept se sont réunis quatre jours avant d'aboutir à un accord - Crédits : Conseil européen

Ce que vous allez apprendre dans cet article

Les ressources financières de l'Union européenne proviennent en majeure partie des Etats membres.

Afin de financer son plan de relance économique, l’Union européenne s'apprête à créer de nouvelles ressources indépendantes des contributions nationales.

Après une taxe sur les déchets plastiques en 2021, d'autres ressources devraient voir le jour entre 2023 et 2026.

A l'aube de chaque nouvelle période budgétaire (l'UE boucle actuellement la période 2014-2020 et organise la suivante, de 2021 à 2027), les débats se concentrent sur le montant des dépenses de l'Union européenne… mais aussi sur l'origine des recettes qui les financent. Avec une éternelle controverse : faut-il changer la répartition entre les différentes ressources pour rendre l’Union européenne moins dépendante des décisions budgétaires des Etats ?

D'où viennent les recettes de l'Union ?

Depuis 1988, les budgets annuels de l'Union européenne sont encadrés par un cadre financier pluriannuel (CFP), ou plafond budgétaire à long terme. Etabli sur sept années, ce dernier vise notamment à répartir et limiter les dépenses qui pourront être mobilisées au cours de la période pour mener à bien les politiques européennes, en fonction des priorités définies en commun.

Pour financer ses politiques européennes, l'UE dispose de plusieurs recettes, qualifiées de ressources propres. Celles-ci représentent 99% des recettes de l'UE.

On distingue généralement trois catégories :

  • La ressource propre fondée sur la TVA (12 % des ressources propres), qui correspond à un transfert par les Etats membres d'une fraction du montant de la TVA qu'ils perçoivent sur leur territoire. Pour la période 2014-2020, elle représente 0,3% des montants perçus par chaque pays, à l'exception de l'Allemagne, la Suède, et des Pays-Bas qui bénéficient d'un taux réduit à 0,15%. 
  • La ressource propre fondée sur le revenu national brut (RNB) des Etats membres (72 % des ressources propres), qui correspond à une contribution directe des Etats au budget de l'UE. Elle consiste en un prélèvement d'un pourcentage unique sur la richesse nationale brute produite par les Etats membres (autour de 1 %) et représente aujourd'hui l'essentiel des recettes de l'UE. Elle existe sous sa forme actuelle depuis 1988.

L'UE complète son budget par des amendes infligées aux entreprises ne respectant pas les règles de concurrence, par des contributions de pays tiers à certains programmes de l’Union ou encore par l'impôt sur les rémunérations du personnel de l'UE. L'ensemble, qui n'est pas compris dans les ressources propres, ne représente toutefois qu'1 % du total des recettes de l'UE.

Des ressources propres vraiment autonomes ?

Contrairement à ce que le terme peut laisser penser, les "ressources propres" ne sont donc pas toujours indépendantes des contributions des Etats. En effet, celles fondées sur la TVA et le RNB sont de fait collectées à travers un prélèvement sur les impôts nationaux.

Ainsi, certains auteurs considèrent que seuls les droits de douanes sont une véritable ressource propre (appelée "autonome" dans cet article), car ils découlent directement des politiques communautaires et n'ont pas d'impact sur les budgets nationaux.

(Vidéo) Budget : quelles ressources propres pour l'Union européenne ?

Pourquoi de nouvelles ressources propres ?

Actuellement, le budget de l'UE dépend donc en grande majorité des contributions des Etats membres, indexées sur leur revenu national brut (RNB). Et celles-ci font, tous les sept ans, l'objet de rudes négociations entre les Etats qui en décident à l'unanimité.

Or la création de nouvelles ressources autonomes permettrait que "les priorités européennes ne soient pas esclaves des contraintes budgétaires nationales", expliquait par exemple le sénateur Pierre Bernard-Raymond dans un rapport sur le sujet en 2012. Elle "permettrait  de  concevoir  les  politiques  européennes  en  fonction  de  leur  valeur  ajoutée  intrinsèque  et  de  les  détacher  des  strictes contingences nationales". Ainsi, l'Union européenne aurait une plus grande marge de manoeuvre pour faire évoluer les dépenses allouées à certaines politiques.

Ces dernières années, l'Europe s'est néanmoins retrouvée confrontée à une évolution du contexte international (pressions de la Chine, de la Russie, des Etats-Unis...) et à l'émergence de nouveaux enjeux transnationaux (révolution numérique, réchauffement climatique, mais aussi défense, gestion des migrations et, plus récemment, gestion de la crise sanitaire). Des défis qui ont poussé les institutions européennes et certains dirigeants dont le président français Emmanuel Macron, à prôner une augmentation et une diversification des recettes budgétaires pour pouvoir y répondre à travers le principe de "souveraineté européenne".

Quelle est la position de la France sur la question des ressources propres ?

La France s'est positionnée de longue date en faveur de la création de ressources propres autonomes. Elle porte de nombreux projets comme une taxe sur les transactions financières, une taxe "Gafa" ou encore une taxe carbone aux frontières extérieures de l'UE.

Ces nouvelles ressources vont-elles être mises en place ?

Une réforme du financement du budget de l'Union européenne a été avancée par la Commission. Dans sa proposition de budget pour la période 2021-2027, celle-ci proposait déjà en 2018 de créer de nouvelles ressources propres.

Budget européen 2021-2027 : quels débats retardent son adoption ?

La pandémie de Covid-19 a conduit la Commission européenne à revoir ses propositions pour prendre en compte l'impact économique de la crise économique engendrée. Dans ce cadre, un plan de relance annexé au budget pluriannuel a été débattu puis adopté par le Conseil européen le 21 juillet. A cette occasion, les Vingt-Sept chefs d'Etat et de gouvernement se sont mis d'accord pour créer de nouvelles ressources propres dans le but de rembourser, à partir de 2028, les subventions accordées dans le cadre du plan de relance. En revanche, ces ressources ne permettront pas, a priori et dans un premier temps, de financer les autres politiques européennes dans le cadre du budget pluriannuel.

Budget européen et plan de relance : que contient l'accord trouvé au Conseil européen ?

L'avis du Parlement européen sur les ressources propres

Le 16 septembre 2020, le Parlement européen s'est prononcé dans une résolution pour un calendrier de mise en place de six nouvelles ressources propres avant 2028, date du début du remboursement de l'emprunt contracté pour financer le plan de relance européen de 750 milliards.

Les corapporteurs Valérie Hayer (Renew) et Jose Manuel Fernandes (PPE) souhaitent que ce calendrier soit juridiquement contraignant pour les Etats  membres. Les deux députés veulent l'inclure au sein de l'accord interinstitutionnel (et non dans une simple feuille de route adossée à l'accord), qui doit prochainement être adopté par le Parlement et le Conseil de l'UE.

Le 10 novembre 2020, les équipes de négociation du Parlement européen et de la présidence allemande du Conseil ont validé cette intégration à l'accord interinstitutionnel. Elles se sont également accordées sur les détails de ce calendrier précisant les dates de mises en place de ces différentes ressources propres. La taxe sur le système d'échange des quotas d'émission carbone pourrait donc être effective à partir de 2023, celle sur le numérique à partir de 2024, la taxe sur les transactions financières, la contribution financière liée au secteur des entreprises ainsi que la nouvelle assiette commune sur l'impôt des sociétés à partir de 2026. Mais cet accord n'est pour l'instant que politique et doit être confirmé par un vote des deux institutions.

Quelles nouvelles ressources propres sont envisagées à court et moyen terme ?

  • Une taxe sur les déchets plastiques. L'Union européenne s'est entendue pour définir une contribution nationale fixe, calculée en fonction du volume de déchets d’emballages plastiques non recyclés produit par chaque Etat membre. Le montant de la taxe serait fixé à 0,80 euros par kg de plastique non-recyclé, ce qui permettrait de collecter au total 42 milliards d'euros sur l'ensemble de la programmation 2021-2027, selon les estimations du Financial Times. Cette taxe entrera en vigueur le 1er janvier 2021, en vue de financer le remboursement du plan de relance européen.
  • L'extension du marché carbone européen. Au sein de ce marché mis en place en 2005, les émissions de CO2 sont monétisées et échangées entre les entreprises. L'objectif est de réduire les émissions de gaz à effet de serre en fixant un prix élevé ainsi que des quotas. Mais la Commission souhaite en élargir l'impact en l'étendant aux secteurs aérien, routier et maritime. Une option qui génèrerait de nouvelles recettes pouvant être affectées au remboursement du plan de relance européen : c'est en tout cas ce que laissent entendre les conclusions du Conseil européen de juillet 2020. L'accord politique trouvé par les équipes de négociation du Parlement européen et de la présidence du Conseil le 10 novembre 2020 prévoit sa mise en place "à partir de 2023".
  • Une taxe carbone aux frontières. Présenté par les Vingt-Sept comme un moyen de financer la relance économique du continent après la crise du Covid-19, il vise à taxer les produits polluants importés dans le marché unique et qui ne seraient pas soumis aux mêmes normes écologiques que les produits européens. Il permettrait par la même occasion de soutenir les entreprises européennes face à la concurrence étrangère. La Commission européenne doit proposer un "mécanisme d'ajustement carbone", son autre nom, durant le premier semestre 2021. Présentée comme une ressource essentielle, sa mise en place n'est pas garantie par l'accord politique, qui parle d'une application "éventuelle" à partir de 2023.
  •  Une taxe "Gafa" sur les géants du numérique. L'idée de taxer le chiffre d'affaire des entreprises du numérique, poussée notamment par la France, est récurrente dans le débat européen depuis 2018. Une proposition avait émergé avant d'être enterrée en mars 2019 en raison de l'opposition de plusieurs pays dont l'Irlande, qui accueille beaucoup de grandes entreprises américaines du numérique. Remise sur la table au Conseil européen de juillet, sa mise en place est prévue à partir de 2024 dans l'accord politique trouvé le 10 novembre 2020.
  • En parallèle, le projet de taxe Gafa a été remis sur la table des négociations par la France au niveau de l'OCDE, mais là encore le dossier fait face à l'opposition des Etats-Unis. Si les membres de l'OCDE se fixent comme échéance de parvenir à un accord au premier semestre 2021, la France milite pour un retour du dossier au niveau de l'Union européenne.

    Le projet de taxe carbone devra quant à lui respecter les règles du commerce international fixées par l'OMC. Pour cela, "l’objectif premier doit être de protéger l’environnement, et il faut que le produit de cette mesure soit utilisé à cette fin", selon Lionel Fontagné, professeur de Commerce international à l'École d'économie de Paris. De son côté, l’économiste Christian Gollier estime dans Le Monde que pour donner plus de crédibilité à son projet, l'UE devrait en priorité renforcer le mécanisme du prix du carbone dans un premier temps, : "On ne peut pas avoir un prix faible en interne et demander un prix fort à l’extérieur".

    Qu'est-ce que la taxe Gafa ?

  • L'Accis (Assiette commune consolidée de l'impôt sur les sociétés). Evoqué pour la première fois par la Commission au début des années 2000, ce projet de directive vise à harmoniser le périmètre ("l'assiette") de la fiscalité des sociétés des Etats membres de l'Union. L'exécutif européen a également proposé en mai 2018 qu'une part des recettes de cet impôt sur les sociétés harmonisé soit prélevé par l'Union et intégré au budget européen. Le projet est toutefois en suspens depuis plusieurs années : si le Parlement et la Commission se montrent en faveur d'une telle directive, ils se heurtent à la frilosité de certains Etats membres défendant leur souveraineté fiscale. En particulier les pays dans lesquels les impôts sur les sociétés sont les plus faibles comme la Hongrie, la Bulgarie, l'Irlande, les Pays-Bas ou encore Malte. Néanmoins, l'accord politique trouvé le 10 novembre 2020 prévoit son application "à partir de 2026".

Le projet d'assiette commune consolidée de l'impôt sur les sociétés (ACCIS)

  •  Une taxe européenne sur les transactions financières. Déjà proposée par la Commission en septembre 2011, le projet a fait l'objet de nombreux débats entre les pays européens avant d'être abandonné en 2016. La proposition  revient néanmoins sur le devant de la scène depuis le début de l'année, et particulièrement depuis la crise sanitaire. L'Allemagne a ainsi annoncé vouloir réintroduire un projet de taxe sur les transactions financières au cours du deuxième semestre 2020, durant lequel elle exerce la présidence tournante du Conseil de l'UE. Une volonté politique qui explique peut-être que l'accord politique du 10 novembre prévoit désormais son application à partir de 2026.

Le projet de taxe sur les transactions financières

Quelles sont les autres ressources propres envisageables ?

  •  Taxe sur les vols intra-européens. Ce projet, porté notamment par la France depuis juin 2019, n'a pas encore fait l'objet de proposition de la part de la Commission.