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Les capitales des institutions européennes

Actualité 21.11.2018 Marie Guitton

L'Union européenne compte officiellement 28 capitales : celles de tous ses Etats membres. Ponctuellement, une "capitale européenne de la culture" ou une "capitale verte de l'Europe" est aussi désignée. Mais l'UE ne dispose pas d'une capitale à proprement parler, ses institutions étant éparpillées entre Bruxelles, Strasbourg, Luxembourg et Francfort.

La presse choisit régulièrement d'utiliser le terme "Bruxelles" pour désigner, par extension, l'Union européenne. Mais contrairement aux pays, dont les principales institutions sont le plus souvent réunies dans la même ville, l'UE dispose d'organes très importants dans plusieurs Etats membres. Faute de pouvoir parler d'une seule "capitale de l'UE", on peut donc aujourd'hui retenir quatre villes "capitales dans l'UE" : Bruxelles, mais aussi Strasbourg, Luxembourg et Francfort.

Carte des capitales européennes

Bruxelles, capitale exécutive

Le terme "capitale" est généralement défini comme "la ville où siège le gouvernement d'un Etat".

A ce titre, Bruxelles pourrait être désignée comme la "capitale de l'Union européenne", puisque c'est dans cette ville belge que siège la Commission européenne, qui suit notamment la bonne application des politiques européennes, propose les textes législatifs et exécute le budget de l'UE.

C'est également dans la même rue, au sein du dénommé "quartier européen", que se retrouvent les ministres des Etats membres au sein du Conseil de l'UE, et les chefs d'Etat et de gouvernement au sein du Conseil européen.

Même si son siège est à Strasbourg, c'est encore à Bruxelles que sont organisées les sessions plénières extraordinaires du Parlement européen, et que sont menés les travaux des commissions parlementaires, facilités par la proximité avec la Commission et le Conseil de l'UE.

Le processus de décision de l'Union européenne

Plusieurs institutions sont donc installées en Belgique, et sont autant de rouages essentiels dans le processus de décision à l'échelle de l'UE. Mais ce ne sont pas les seules…

Les institutions européennes

Strasbourg, capitale parlementaire

La capitale alsacienne est officiellement le siège du Parlement européen, chargé de voter les lois de l'UE. C'est là qu'ont lieu les douze sessions plénières annuelles, qui réunissent l'ensemble des 751 eurodéputés issus de tous les Etats membres.

Historiquement, en 1952, les Etats fondateurs de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) avaient choisi la ville de Luxembourg comme lieu de travail provisoire de ses institutions. En plus de la "Haute autorité" de la CECA (organe exécutif), le Secrétariat général de "l'Assemblée commune" de la CECA avait donc pris ses quartiers dans le Grand-Duché. Mais "en l'absence d'un hémicycle situé à Luxembourg, il fut décidé que celle-ci tiendrait ses sessions à Strasbourg", rappelle le site internet du Parlement européen.

En 1957, c'est donc cette ville alsacienne frontalière, symbole de la réconciliation franco-allemande, qui fut choisie pour accueillir la nouvelle "Assemblée parlementaire européenne" de la Communauté économique européenne (CEE), renommée "Parlement européen" cinq ans plus tard.

Mais en parallèle, toujours en 1957, Bruxelles devint à son tour un lieu de travail des institutions européennes, de plus en plus nombreuses avec l'avènement de la CEE et d'Euratom (la Communauté européenne de l'énergie atomique). Le rythme des travaux exécutifs s'intensifiant dans la ville belge, des réunions parlementaires y furent ainsi organisées dès les années 1960 afin de faciliter le lien entre les institutions.

Le statut de capitale parlementaire est donc aujourd'hui très disputé dans l'Union européenne. Au-delà du Secrétariat général du Parlement européen demeuré à Luxembourg, le bâtiment du Parlement européen de Bruxelles accueille actuellement une demie douzaine de sessions plénières additionnelles chaque année, ainsi que les commissions parlementaires spécialisées par domaine, qui travaillent sur les textes en partenariat avec les ministres compétents du Conseil.

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L'éternel débat du regroupement des institutions
Pour faciliter la coordination entre les différentes institutions de l'UE, la plupart des députés européens - sauf la grande majorité des Français - se disent régulièrement favorables au déménagement de tous les services du Parlement européen à Bruxelles. Mais Strasbourg n'est pas prête à perdre sa place, ce qui alimente un vif feuilleton depuis des années.
"Du point de vue purement légal, le Parlement de Strasbourg a l’exclusivité des sessions plénières mensuelles depuis un accord [de 1992] inscrit dans les traités européens [en 1997]", rappelle Euractiv. Pour conserver ce siège, les Français invoquent la nécessaire répartition des institutions européennes, afin d'éviter de s'enfermer dans la "bulle eurocratique bruxelloise". Mais en dehors des 12 sessions plénières annuelles, de 4 jours chacune, "le bâtiment est désert", observe le média, qui relate donc les arguments du camp adverse : avec un hémicycle à Strasbourg et un autre à Bruxelles, entre 110 et 180 millions d'euros seraient gaspillés chaque année, tandis que les déplacements incessants des eurodéputés engendreraient 19 000 tonnes de CO2 par an.

Luxembourg, capitale judiciaire

Alors que Luxembourg avait été choisie en 1952 pour accueillir provisoirement les institutions européennes, c'est Bruxelles qui récupère la plus grosse part du gâteau en 1965, lors de la fusion des exécutifs de la CECA, de la CEE et d'Euratom. Dès lors, la Commission et le Conseil de l'Union européenne (désormais uniques) sont en effet réunis dans la capitale belge.

En compensation, le Grand-Duché conserve le Secrétariat général du Parlement européen et la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), qui veille au respect de la législation européenne. Luxembourg accueille également trois fois par an, en avril, juin et octobre, le Conseil de l'UE qui, à défaut d'y posséder son siège, loue le "European Convention Center" au gouvernement luxembourgeois.

En 1977, la nouvelle Cour des comptes européenne, qui contrôle les finances de l'UE, ses recettes et ses dépenses, s'est aussi installée à Luxembourg. Et fin 2020, ce pourrait encore être le cas du futur Parquet européen.

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Des sièges figés en 1997
Pendant longtemps, Luxembourg, Strasbourg et Bruxelles ne furent que les lieux de travail "provisoires" des institutions européennes. Le siège de ces dernières n'a été fixé officiellement que le 12 décembre 1992, lors du Conseil européen d'Edimbourg. Et il a encore fallu attendre cinq ans, jusqu'au Traité d'Amsterdam de 1997, pour qu'un "protocole sur la fixation des sièges des institutions" soit annexé aux traités fondateurs.

Francfort, capitale économique

En 2007, le traité de Lisbonne a aussi reconnu la Banque centrale européenne (BCE) comme une institution à part entière de l'UE, qui définit et met en œuvre la politique monétaire de la zone euro. Et c'est en Allemagne, première puissance économique européenne à l'influence très forte sur la politique monétaire, que se trouve son siège. La ville de Francfort-sur-le-Main, l'une des principales plateformes financières européennes, peut donc, elle aussi, désormais prétendre au titre de capitale de l'UE.

D'autres villes importantes

Au côté des institutions européennes précitées, énumérées dans le traité sur l'Union européenne, d'autres organes, services et agences décentralisées de l'UE (qui travaillent sur des questions spécialisées comme l'éducation, les denrées alimentaires ou les médicaments) maillent le territoire européen.

L'Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) est par exemple basée à Ljubljana, en Slovénie. L'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) siège à Varsovie, en Pologne. L'Institut européen pour l’égalité entre les hommes et les femmes (EIGE) est installé à Vilnius, en Lituanie. Quant à l'Autorité bancaire européenne (ABE), elle déménagera de Londres à Paris le 30 mars 2019 au plus tard, au moment du Brexit.