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Le Conseil de l'Union européenne

Synthèse 01.11.2014

Le Conseil de l'Union européenne (aussi dénommé "Conseil des ministres de l'Union européenne" ou "Conseil") est l'institution qui représente les intérêts des Etats membres. A la différence du Conseil européen, il réunit les ministres compétents par domaine d'activité. Les représentants des gouvernements au niveau ministériel en sont membres et y exercent le droit de vote, en tenant compte également des décisions du Parlement européen.

Justus Lipsus

Justus Lipsus - Crédits : Commission européenne

L'essentiel

Le Conseil est chargé de la coordination générale des activités de l'Union européenne.

A ce titre il exerce, sur un pied d'égalité avec le Parlement européen, avec la procédure de codécision, la fonction législative.

Le Conseil de l'Union européenne ne doit pas être confondu avec :

- Le Conseil européen qui rassemble les chefs d’État et de gouvernement des États membres de l’Union européenne et le président de la Commission.

- Le Conseil de l'Europe qui est une organisation internationale extérieure à l'Union européenne et qui assure l'application de la convention européenne des droits de l'Homme (tournée vers l'éducation, la culture et surtout la défense des droits de l'homme).

En savoir plus

Suite à une proposition de la Commission et une première lecture du Parlement européen, un texte peut être adopté par le Conseil s'il suit les éventuels amendements du Parlement. Sinon, il repart en deuxième lecture au Parlement puis à nouveau au Conseil. Sauf exception prévue par les traités, un texte ne peut donc être adopté en cas de désaccord entre le Conseil et le Parlement européen. En cas de désaccord persistant, l’acte est examiné par un comité de conciliation.

Le Conseil est également l’une des deux branches de l’autorité budgétaire : à ce titre, il arrête et modifie le budget européen avec le Parlement, ce dernier ayant un rôle ultime dans la procédure d'adoption du budget annuel (il peut le refuser à la majorité de ses membres, ou l'adopter malgré le refus du Conseil, à la majorité des membres et des 3/5e des suffrages exprimés, dans les 14 jours après la décision du Conseil).

Le Conseil assure également une fonction de mise en œuvre du droit de l'Union ("comitologie"), pour permettre l'application des actes juridiques européens dans les Etats membres.

Il dispose en outre de pouvoirs d'approbation (organisation du Parlement, nomination du médiateur…), de nomination (représentant spécial…) et de recommandation aux Etats membres (en cas de violation grave…).

Il soumet enfin des rapports au Conseil européen (politiques économiques, emploi…).

Le fonctionnement du Conseil de l'Union européenne

Le Conseil de l'Union européenne, ou Conseil de l'UE, est l'instance où se réunissent les ministres des gouvernements de chaque pays membre de l'UE pour adopter des actes législatifs et coordonner les politiques.

Le siège du Conseil de l'UE se situe à Bruxelles mais les ministres de l'UE siègent en avril, juin et octobre à Luxembourg.

Rotation de la présidence

La Présidence du Conseil organise et préside les réunions, élabore des compromis, rend des conclusions et veille à la cohérence et à la continuité du processus de décision.

Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la présidence du Conseil de l'UE se distingue de la présidence du Conseil européen. A l'exception du Conseil "Affaires étrangères" (présidée par le Haut-représentant de l'Union pour les Affaires étrangères et pour la politique de sécurité), la présidence du Conseil de l'UE est assurée par un Etat membre pendant 6 mois, selon un ordre de rotation préétabli.

Le Conseil compte 10 formations : "Agriculture et pêche", "Compétitivité", "Justice et des affaires intérieures", "Emploi, politique sociale, santé et consommateurs", "Transports, télécommunications et énergie", "Environnement", "Affaires générales",  "Affaires étrangères", "Affaires économiques et financières" et "Education, jeunesse et culture".

Selon les sujets traités, les représentants au niveau ministériel des Etats membres se réunissent en formations spécialisées. Les représentants sont habilités à engager leur gouvernement, y compris sur des sujets qui ne relèvent pas de leur compétence. En pratique, un ministre des affaires étrangères peut être amené à voter un texte relatif à l'agriculture sans avoir pris part aux négociations sur ce texte.

La Commission peut participer aux réunions du Conseil afin d'y expliquer ses propositions ou d'exprimer sa position sur un éventuel amendement.

Organisation

Le Conseil tient une centaine de sessions officielles chaque année, au cours desquelles il adopte des règlements, directives, recommandations ou avis.

Par ailleurs, chaque Etat membre est présent à Bruxelles à travers sa Représentation permanente, dirigée par un ambassadeur. Les représentants se réunissent chaque semaine en "Comité des représentants permanents" (COREPER) pour préparer les travaux du Conseil.

Des groupes de travail spécialisés, composés d'experts nationaux, adressent leurs rapports au COREPER et suggèrent des compromis. Ils étudient les différentes propositions et les projets de texte en cours, en prenant en compte les points d'accord et de désaccord.

Le Secrétariat général du Conseil assure la préparation et le bon fonctionnement de ses travaux. Il conserve les actes et archives du Conseil. Son service juridique assiste le Conseil et ses groupes de travail.  Le secrétaire général assiste également le président du Conseil européen.

Modalités de vote

Du 1er décembre 2009 au 31 octobre 2014, la majorité qualifiée était acquise lorsqu'un texte (proposé par la Commission) recueillait 255 voix sur 345, exprimant au moins 50% des Etats membres (2/3 des Etats membres si le texte n'était pas proposé par la Commission) et, si un membre du Conseil ou du Conseil européen en fait la demande, représentant au moins 62 % de la population de l’UE. Les règles en place entre 2009 et 2014 étaient identiques aux dispositions de la majorité qualifiée sous le traité de Nice. Lors des négociations sur le traité de Lisbonne, la Pologne avait obtenu une période transitoire pour la mise en place du nouveau système de vote.

De 2014 à 2017, des dispositions transitoires subsistent : des Etats représentant au moins trois-quarts de la population ou trois-quarts du nombre des États membres peuvent indiquer leur opposition à l'adoption d'un acte par le Conseil à la majorité qualifiée, obligeant le Conseil à en délibérer.

Sauf cas prévu par les traités, le Conseil statue à la majorité qualifiée.

Depuis le 1er novembre 2014, la majorité qualifiée (lorsque la proposition provient de la Commission ou du haut-représentant de l'Union pour les affaires étrangères) nécessite le soutien d'au moins 55 % des membres (soit, dans l'UE à 28, au moins 16 États membres) représentant au moins 65 % de la population de l'Union (soit, en 2014, environ 328,6 millions de personnes). Une minorité de blocage doit inclure au moins quatre membres.

Lorsque le Conseil ne statue pas sur la base d'une proposition de la Commission ou du haut représentant, le seuil de la majorité qualifiée est fixé à 72 % des membres (21 Etats dans l'UE à 28) représentant au moins 65 % de la population. 

Dans les cas où tous les membres ne prennent pas part au vote sur une proposition de la Commission ou du haut représentant (coopération renforcée, espace Schengen, zone euro...), la majorité qualifiée est atteinte lorsqu'au moins 55 % des États membres participants, représentant au moins 65 % de la population de ces États membres, s'expriment en faveur de la proposition. Le seuil des États membres passe à 72 % lorsque les membres participants ne se prononcent pas sur une proposition de la Commission ou du haut représentant. Dans ces cas, la minorité de blocage doit comprendre au moins le nombre minimal d'États membres du Conseil représentant plus de 35 % de la population des pays participants, plus un membre. 

Le traité de Lisbonne étend le champ d'application de la majorité qualifiée (immigration et asile, énergie, espace…). Les affaires étrangères, la défense, la fiscalité ou encore la sécurité sociale restent soumis au vote à l'unanimité.

Siège et lieu de travail

Le Conseil se réunit à Bruxelles ou à Luxembourg, sur convocation de son président. L'initiative peut venir de ce dernier, d'un membre du Conseil, de la Commission ou du Haut-représentant de l'Union pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité.

La fréquence des sessions varie en fonction des formations. Tous les débats sur les questions législatives qui se tiennent au Conseil sont désormais publics.