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Le Conseil de l'Union européenne

Synthèse 21.11.2018

Le Conseil de l'Union européenne (aussi dénommé "Conseil des ministres de l'Union européenne" ou "Conseil") réunit les ministres des Etats membres par domaine d'activité. Il est, avec le Parlement européen, l'institution législative de l'Union européenne.

Justus Lipsus

Justus Lipsus - Crédits : Commission européenne

L'essentiel

Le Conseil exerce, sur un pied d'égalité avec le Parlement européen, la fonction législative.

Dans la procédure législative ordinaire, suite à une proposition de la Commission et une première lecture du Parlement européen, un texte (règlement ou directive) peut être adopté par le Conseil s'il suit les éventuels amendements du Parlement. Sinon, il repart en deuxième lecture au Parlement puis à nouveau au Conseil. Sauf exception prévue par les traités, un texte ne peut donc être adopté en cas de désaccord entre le Conseil et le Parlement européen. En cas de désaccord persistant, l’acte est examiné par un comité de conciliation.

Dans d'autres cas, le Conseil doit simplement demander l'avis (procédure de consultation) ou le vote sans possibilité d'amendements (procédure d'approbation) du Parlement européen avant de statuer sur et/ou d'adopter un texte.

Le Conseil est également l’une des deux branches de l’autorité budgétaire : à ce titre, il arrête et modifie le budget européen avec le Parlement, ce dernier ayant un rôle ultime dans la procédure d'adoption du budget annuel (il peut le refuser à la majorité de ses membres, ou l'adopter malgré le refus du Conseil, à la majorité des membres et des 3/5e des suffrages exprimés, dans les 14 jours après la décision du Conseil).

Il adopte également certaines décisions ainsi que des recommandations non contraignantes, conclut les accords internationaux de l’Union, nomme les membres de la Cour des comptes, du Comité économique et social européen et du Comité des régions, et prend les décisions politiques dans le domaine monétaire, notamment dans le cadre de l'Eurogroupe.

Le Conseil de l'Union européenne ne doit pas être confondu avec :

- Le Conseil européen qui rassemble les chefs d’État et de gouvernement des États membres de l’Union européenne et le président de la Commission.

- Le Conseil de l'Europe qui est une organisation internationale extérieure à l'Union européenne et qui assure l'application de la convention européenne des droits de l'Homme (tournée vers l'éducation, la culture et surtout la défense des droits de l'homme).

En savoir plus

Le fonctionnement du Conseil de l'Union européenne

Le Conseil de l'Union européenne, ou Conseil de l'UE, est l'instance où se réunissent les ministres des gouvernements de chaque pays membre de l'UE pour adopter des actes législatifs et coordonner les politiques. Il compte 10 formations : "Agriculture et pêche", "Compétitivité", "Justice et des affaires intérieures", "Emploi, politique sociale, santé et consommateurs", "Transports, télécommunications et énergie", "Environnement", "Affaires générales",  "Affaires étrangères", "Affaires économiques et financières" et "Education, jeunesse et culture".

Le siège du Conseil de l'UE se situe à Bruxelles mais les ministres de l'UE siègent en avril, juin et octobre à Luxembourg.

Rotation de la présidence

La présidence du Conseil organise et préside les réunions, élabore des compromis, rend des conclusions et veille à la cohérence et à la continuité du processus de décision.

Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la présidence du Conseil de l'UE se distingue de la présidence du Conseil européen. A l'exception du Conseil "Affaires étrangères" (présidée par le Haut-représentant de l'Union pour les Affaires étrangères et pour la politique de sécurité), la présidence du Conseil de l'UE est assurée par un Etat membre pendant 6 mois, selon un ordre de rotation préétabli.

Selon les sujets traités, les représentants au niveau ministériel des Etats membres se réunissent en formations spécialisées. Les représentants sont habilités à engager leur gouvernement, y compris sur des sujets qui ne relèvent pas de leur compétence. En pratique, un ministre des Affaires étrangères peut être amené à voter un texte relatif à l'agriculture sans avoir pris part aux négociations sur ce texte.

La Commission est invitée à participer aux réunions du Conseil afin d'y expliquer ses propositions ou d'exprimer sa position sur un éventuel amendement.

Organisation

Le Conseil tient une centaine de sessions officielles chaque année, au cours desquelles il adopte des règlements, directives, recommandations ou avis.

Par ailleurs, chaque Etat membre est présent à Bruxelles à travers sa Représentation permanente, dirigée par un ambassadeur. Les représentants se réunissent chaque semaine en "Comité des représentants permanents" (COREPER) pour préparer les travaux du Conseil.

Des groupes de travail spécialisés, composés d'experts nationaux, adressent leurs rapports au COREPER et suggèrent des compromis. Ils étudient les différentes propositions et les projets de texte en cours, en prenant en compte les points d'accord et de désaccord.

Le Secrétariat général du Conseil assure la préparation et le bon fonctionnement de ses travaux. Il conserve les actes et archives du Conseil. Son service juridique assiste le Conseil et ses groupes de travail.  Le secrétaire général assiste également le président du Conseil européen.

Modalités de vote

Sauf cas prévu par les traités, le Conseil statue à la majorité qualifiée.

Depuis le 1er novembre 2014, la majorité qualifiée (lorsque la proposition provient de la Commission ou du haut-représentant de l'Union pour les affaires étrangères) nécessite le soutien d'au moins 55 % des membres (soit, dans l'UE à 28, au moins 16 États membres) représentant au moins 65 % de la population de l'Union (environ 330 millions de personnes en 2018). Une minorité de blocage doit inclure au moins quatre membres.

Lorsque le Conseil ne statue pas sur la base d'une proposition de la Commission ou du haut représentant, le seuil de la majorité qualifiée est fixé à 72 % des membres (21 Etats dans l'UE à 28) représentant au moins 65 % de la population. 

Dans les cas où tous les membres ne prennent pas part au vote sur une proposition de la Commission ou du haut représentant (coopération renforcée, espace Schengen, zone euro...), la majorité qualifiée est atteinte lorsqu'au moins 55 % des États membres participants, représentant au moins 65 % de la population de ces États membres, s'expriment en faveur de la proposition. Le seuil des États membres passe à 72 % lorsque les membres participants ne se prononcent pas sur une proposition de la Commission ou du haut représentant. Dans ces cas, la minorité de blocage doit comprendre au moins le nombre minimal d'États membres du Conseil représentant plus de 35 % de la population des pays participants, plus un membre. Le traité de Lisbonne a étendu le champ d'application de la majorité qualifiée (immigration et asile, énergie, espace…).

D'autres domaines (affaires étrangères, défense, fiscalité, protection sociale, citoyenneté, adhésion à l'UE...) sont soumis au vote à l'unanimité. Dans ce cas, un texte doit obtenir l'accord ou l'abstention de tous les Etats membres. 

La majorité simple (15 Etats membres sur 28) est quant à elle utilisée pour les votes non législatifs (questions de procédure, demandes d'études ou de propositions à la Commission).

Siège et lieu de travail

Le Conseil se réunit à Bruxelles ou à Luxembourg, sur convocation de son président. L'initiative peut venir de ce dernier, d'un membre du Conseil, de la Commission ou du Haut-représentant de l'Union pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité.

La fréquence des sessions varie en fonction des formations. Les résultats des votes du Conseil sur les textes législatifs sont publics.