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Covid-19 : ce que l'Union européenne peut (et ne peut pas) faire

Synthèse 30.04.2020 Barthélémy Gaillard

Cinq mois après l'apparition des premiers cas présumés de coronavirus en Chine, l'épidémie est devenue mondiale et l'Europe est aujourd'hui durement touchée. Si les Etats membres sont en première ligne face à la maladie, quelles mesures l'Union européenne a-t-elle prises pour l’endiguer ?

Un cycliste passant sur la Pariser platz déserte, au pied de la porte de Brandebourg, à Berlin - Crédits : Istock photo / Alvarez

Un cycliste passant sur la Pariser platz déserte, au pied de la porte de Brandebourg, à Berlin - Crédits : Istock photo / Alvarez

Avec près de 130 000 morts recensés au 30 avril, l'Europe est durement touchée par la pandémie de Covid-19. Sur le Vieux Continent, au 24 avril, l’Italie paie le plus lourd tribut avec 27 682 morts, toujours selon les chiffres avancés par les chercheurs de l’université Johns Hopkins. Suivent ensuite l’Espagne (24 275 victimes) et la France (24 087). L’Allemagne comptabilise quant à elle un nombre important de contaminations (161 539 cas recensés), mais un nombre de morts beaucoup plus faible que les trois autres pays européens (6 467).

Pour limiter la propagation de l'épidémie, les Etats membres de l'Union européenne ont été amenés à prendre des mesures exceptionnelles de fermeture des frontières et de confinement. Comment s'articulent les réponses étatiques et européennes ? Toute l'Europe dresse la liste de ce que l'Union européenne peut faire - et ne peut pas faire - lorsqu'elle se retrouve confrontée à une crise sanitaire de cette ampleur.

Chronologie de la pandémie en Europe

Comment réagissent les Etats membres ?

  • Par des mesures de confinement et la fermeture de leurs frontières

Face à ces circonstances exceptionnelles, les Etats membres de l’Union européenne, tous touchés, ont réagi. Des mesures très strictes de confinement ont été instaurées en France, en Espagne et en Italie. L’Allemagne, la République tchèque, la Slovaquie, le Danemark, la Pologne, la Lettonie, la Lituanie, l’Estonie et Chypre ont également instauré des contrôles plus étroits des déplacements, allant parfois jusqu’à la fermeture totale de leurs frontières. Toutes ces décisions ont été prises dans un même but : limiter les déplacements de population et la vie sociale, deux facteurs aggravants de la propagation du virus. Depuis le 9 avril, certains gouvernements - la République Tchèque, l'Autriche et le Danemark en tête - ont néanmoins annoncé les premières mesures de déconfinement progressif.

Schengen : la carte des contrôles aux frontières nationales

Les accords de Schengen autorisent les Etats membres à réinstaurer des contrôles à leurs frontières "pour des périodes renouvelables de 30 jours prolongeables en principe pour une durée maximale de 24 mois, selon l’article 23 du code frontières Schengen. Les 26 pays de l’espace Schengen, dont 22 membres de l’UE ne peuvent activer ces contrôles renforcés qu’en cas de menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure".

Sur ce point, la Commission européenne ne peut donc empêcher ce retour des contrôles aux frontières : elle s'est ainsi contentée d'appeler à des fermetures "coordonnées, opérationnelles, proportionnées et efficaces". Elle a par ailleurs édicté des lignes de conduite à adopter pour ne pas "menacer les chaînes de distribution et d'approvisionnement des magasins", comme l'a rappelé sa présidente Ursula von der Leyen le 13 mars.

Europe, UE, Schengen, zone euro : quelles différences ? 

Quelles sont les prérogatives de l’Union européenne en termes de politique de santé ?

  • L’UE ne dispose que d’une compétence d’appui et s’attache donc à coordonner au mieux l’action des Etats membres.

Dès les débuts du développement de l’épidémie sur le territoire européen, une question a émergé : que fait – et que peut faire – l’Union européenne face à cette crise ? Parfois critiquée pour son manque de répondant, l’Union européenne jouit en réalité d’une marge de manœuvre réduite dans le domaine des politiques de santé. Comme l’indique l’article 168 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), la santé est une compétence communautaire d’appui : l'UE "encourage la coopération" et "complète les politiques nationales", sans s'y substituer.

Cela signifie que les Etats membres gardent la mainmise sur leur politique de santé. L’UE peut néanmoins produire des actes juridiquement contraignants en la matière, à condition qu'ils n'impliquent aucune harmonisation législative ou réglementaire des législations nationales. 

Face à une situation comme la pandémie de Covid-19, l'Union se charge également d'informer et d'éduquer sur les problématiques de santé, de lutter contre les menaces sanitaires transfrontalières et de favoriser la recherche pour endiguer la maladie, comme elle a pu le faire en levant 140 millions d'euros de fonds publics et privés pour trouver un vaccin contre le Covid-19.

Elle peut également favoriser une meilleure coordination des politiques, tout particulièrement dans les zones transfrontalières. C'est la raison pour laquelle la direction générale de la Santé de la Commission organise des réunions plurihebdomadaires avec les ministères compétents des Etats membres. Hors du cadre réduit dans lequel elle peut produire des actes juridiques contraignants, la Commission européenne peut également formuler des recommandations, mais les 27 ne sont pas tenus de les suivre.

Le Conseil de l'UE des ministres de la Santé et le Conseil européen se réunissent régulièrement dans ce même but de coordination pour échanger sur les politiques mises en oeuvre dans l'ensemble du territoire européen. Ce partage d'informations demeure cependant plus qu'imparfait, comme l'affirmait Politico au sortir d'un Conseil de l'UE des ministres de la Santé le 6 mars dernier : "les ministres de la Santé européens se demandaient encore quelles mesures leurs collègues allaient prendre dans les jours à venir", rapporte le média.

Toujours dans cette optique de coordination, la Commission européenne a publié mercredi 15 avril une "feuille de route" en présence du président du Conseil européen Charles Michel. L'objectif de ce document : définir des critères communs aux Etats membres pour identifier le moment propice à la mise en place d'un déconfinement progressif.

Pour ce faire, le texte fixe trois conditions principales, à savoir la baisse substantielle et durable du nombre d'hospitalisations ou de nouveaux cas de Covid-19, un système de santé aux capacités suffisantes pour accueillir un nouvel afflux potentiel de malades lié à la levée du confinement, la capacité à tester en masse les citoyens et à isoler les nouveaux cas ainsi détectés.

Ce document insiste également sur la nécessité d'une action "solidaire et coordonnée", sur la levée "progressive" des interdictions de déplacement et de rassemblement, ainsi que sur l'intérêt de mettre en place des systèmes de traçage des malades et de partage des données épidémiologiques entre les Etats membres.

Le fonctionnement de l’Europe de la santé

  • Pour ce faire, elle dispose de plusieurs dispositifs et mécanismes déjà activés

Sur le plan strictement sanitaire, l’Union européenne a donc un rôle de coordination. Elle s’assure ainsi que les décisions prises au niveau national par chacun de ses Etats membres n'aient pas de conséquences néfastes pour leurs voisins. Le 28 janvier, la présidence croate a déjà appelé les Etats membres "à la solidarité", via le dispositif pour une réaction politique en situation de crise (IPCR). Son but : permettre un meilleur partage de l'information entre les gouvernements.

Dans cette optique, les institutions européennes disposent de plusieurs outils, notamment du Mécanisme contre les menaces transfrontières graves pour la santé dans l’UE, mis en place en 2013 après l’épidémie de H1N1 de 2009 et du Système d’alerte et de réponse pour la prévention et le contrôle des maladies transmissibles.

L'action européenne est appuyée par plusieurs agences consacrées à la santé. En 2001, l'UE a par exemple créé un Comité de sécurité sanitaire, qui a, par le passé, permis d'élaborer une stratégie de vaccination européenne pour freiner l'épidémie de peste porcine. Il avait notamment décrété l'usage de vaccins traceurs, qui permettent de distinguer les porcs contaminés des porcs sains, et avait ainsi permis de circonscrire l'épidémie. Le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies évalue quant à lui les risques sanitaires, à la manière d’une OMS européenne. Il a ainsi consolidé les données épidémiologiques européennes et permis de mieux évaluer les risques, tant en termes de propagation du virus d’un individu à l’autre qu’en termes de conséquences sur les systèmes de santé nationaux. Ursula von der Leyen a d'ores et déjà annoncé qu'il serait épaulé par un comité scientifique supplémentaire.

Quelles autres compétences l’Union européenne peut-elle mobiliser pour intervenir face à la crise sanitaire ?

  • L’Union européenne s'engage financièrement grâce à sa flexibilité budgétaire

Bien qu’elle dispose de prérogatives réduites en termes de santé, depuis le début de la pandémie, l’Union européenne s’est mobilisée sur trois autres champs où elle bénéficie de compétences plus élargies pour réagir face à la pandémie. Le premier concerne le budget pluriannuel de l'Union européenne, pour lequel les Etats membres doivent normalement geler des fonds en prévision de leur participation aux années à venir, selon une logique de préfinancement. L'UE a ainsi annoncé vouloir dispenser les Etats membres de cette obligation, pour leur permettre de débloquer le plus rapidement possible 7,5 milliards d'euros en soutien aux hôpitaux et aux entreprises en difficulté.

Quels sont les enjeux de la relance économique européenne­­ ?

Cette première mesure, annoncée par Ursula von der Leyen le 10 mars, a été validée par le Parlement et le Conseil le 26 mars. Elle entre dans le cadre d'un "fonds d'investissement en réponse au coronavirus". La commissaire à la Recherche Mariya Gabriel a également précisé, dans un entretien au Point, que 140 millions d'euros issus du programme européen de recherche Horizon Europe seraient alloués aux études pour trouver un vaccin. Toutes ces mesures répondent à la même logique : l'Union européenne cherche à mobiliser ses différents programmes et fonds, et compte profiter de la flexibilité budgétaire dont elle dispose grâce à son organisation pluriannuelle pour aider financièrement les Etats membres.

Le 20 mars, elle a enfin annoncé qu'elle ferait preuve d'une tolérance maximale quant aux critères de convergence économiques, qui contraignent habituellement les décisions budgétaires des Etats membres. Annonce officialisée par le conseil des ministres des Finances de l'UE, qui a validé le 23 mars la clause dérogatoire générale aux règles budgétaires prévues dans le Pacte de stabilité et de croissance. Cette mesure d'exception lève la limite de 3% du PIB pour le déficit public et de 60% du PIB pour la dette publique.

Comment l'Union européenne peut-elle éviter la crise ?

Cette mesure d'exception concerne les 27 pays de l'Union européenne, mais elle a des répercussions plus importantes pour les membres de la zone euro. En effet, si les 27 doivent respecter ces règles économiques et sont rappelés à l'ordre en cas de non-respect des normes, les membres de l'Eurogroupe encourent des amendes en cas d'infraction. Amendes qui seront donc levées dans le cadre de cette clause dérogatoire générale.

La Banque centrale européenne a quant à elle annoncé mercredi 18 mars qu'elle allait mettre en place un plan de relance de l'économie en rachetant les dettes des Etats membres et des entreprises à hauteur de 750 milliards d'euros. Le but de la manoeuvre : rassurer les banques et les inciter à soutenir l'investissement avec des emprunts aux taux les plus bas possibles pour les ménages et les entreprises. De son côté, la Banque européenne d'investissement devrait débloquer 200 milliards d'euros de prêts pour soutenir l'activité des entreprises en difficulté. Le plan a été approuvé au cours d'une réunion de l'Eurogroupe le 9 avril.

Cette rencontre a également abouti à un accord sur la mobilisation d'un autre instrument : le mécanisme européen de stabilité (MES). Mis en place après la crise de 2008, ce dernier, financé par les budgets des Etats membres, permet aux Etats les plus en difficulté de bénéficier de sa crédibilité et d'emprunter à un taux d'intérêt moins élevé. Il peut également racheter les obligations déjà émises sur les marchés, mais dont la valeur chuterait, pour en relever le cours. Lors de la réunion de l'Eurogroupe, les ministres de l'Economie et des Finances ont validé son utilisation (qui doit encore être confirmée par les chefs d'Etat et de gouvernement), à hauteur de 240 milliards d'euros. Ces mesures d'urgence ont été validées lors d'un Conseil européen le 23 avril.

[Revue de presse] Covid-19 : l'Union européenne poursuit son action

  • Elle formule une proposition de cadre financier pluriannuel européen

La Commission européenne peut également intervenir grâce à sa compétence d'initiative budgétaire. Dans le fonctionnement institutionnel européen, elle formule en effet des propositions de cadre financier pluriannuel, en l'occurrence pour la période 2021-2027. Ce qu'elle a engagé samedi 28 mars, en promettant une future proposition budgétaire construite autour de la lutte contre le virus. Une promesse réaffirmée le 15 avril, sans que plus de détails soient donnés sur ce "plan stratégique de rétablissement" reposant sur "une proposition remaniée pour le prochain budget à long terme de l'UE". Le 17 avril, les eurodéputés ont également prôné "l’augmentation du cadre financier pluriannuel (CFP) et de nouvelles ressources propres".

Le 23 avril, le Conseil européen s'est réuni pour la quatrième fois depuis le début de la crise du Covid-19 et s'est penché sur cette solution. Si les 27 se sont accordés sur la nécessité d'un budget pluriannuel revu à la hausse et adapté à la crise du coronavirus, les dirigeants des Etats membres ont affiché leurs divergences sur les modalités d'utilisation de ces nouvelles ressources. L'Italie, l'Espagne et la France militent pour des emprunts européens adossés au budget et souscrits directement par la Commission, qui reverserait les fonds sous forme de subventions aux Etats membres. Les Etats dits "frugaux" défendent l'option de prêts contractés par les Etats mais garantis par le budget européen. Cette solution permettrait aux Etats les plus endettés d'emprunter à moindre coût (la garantie européenne les rendrait plus crédibles sur les marchés), mais elle ne les exonèrerait pas des remboursements et des taux d'intérêt.

Autre point sur lequel la Commission européenne devra trouver un juste équilibre entre les positions des 27 : le montant des contributions supplémentaires des Etats membres au budget pluriannuel. Au sortir du Conseil européen, la présidente de la Commission Ursula von der Leyen a estimé que les Etats devraient contribuer à hauteur de 2% de leur revenu national brut (contre 1,02% actuellement).

  • Elle prend des dispositions grâce à ses compétences sur le marché intérieur

Autre levier activé par l'Union européenne, le marché intérieur. L'UE partage la compétence du marché avec les Etats membres, ce qui permet à ces derniers de légiférer en la matière, seulement si l'Union européenne ne l'a pas déjà fait. Dans le cas précis de la pandémie de Covid-19, la Commission européenne a décidé de limiter les exportations de matériel médical hors des frontières de l'Union européenne pour s'assurer que les kits de tests, masques, gels hydroalcooliques et autres machines d'assistance respiratoire servent en priorité à lutter contre la pandémie sur le territoire européen.

Pour agir face à la crise, l'Union européenne peut également revenir sur les règles de concurrence strictes qui régissent habituellement le marché intérieur et limitent l'interventionnisme des Etats. C'est la raison pour laquelle la Commission a notamment considéré que la situation justifiait des aides d'Etat exceptionnelles aux entreprises en difficulté, autorisées dans des cas majeurs comme la remédiation "à une grave perturbation de l'économie d'un Etat membre" (article 107 3b du TFUE).

  • Elle prend des dispositions relatives aux accords de Schengen

Autre décision majeure relative à l'espace Schengen, l'Union européenne a annoncé la fermeture de ses frontières extérieures ainsi que celles de l'espace Schengen pour une durée de 30 jours à compter du 17 mars à midi. Cette période a été prolongée jusqu'au 15 mai. Les ressortissants de pays membres de l'UE et de l'espace Schengen situés hors de ces frontières pourront néanmoins revenir au sein de l'espace européen s'ils le souhaitent, tout comme les citoyens britanniques. L'Union sera donc responsable de l'ouverture des frontières extérieures de l'espace Schengen. Elle devra en revanche peser sur les Etats membres, compétents sur les frontières intérieures, pour coordonner au mieux leur réouverture.

  • Elle s'assure du respect du cadre légal européen

Sur le plan juridique, l'Union européenne s'assure que les Etats membres appliquent la législation en vigueur. Au moment de la réouverture des frontières intérieures, elle sera par exemple attentive au respect du principe de non-discrimination des citoyens européens en fonction de leur nationalité, le danger étant de voir les citoyens issus des pays les plus touchés par la pandémie interdits de se rendre dans d'autres Etats membres.

Autre point légal sensible, le respect du règlement général de protection des données (RGPD). Ce dernier protège en effet les données personnelles des citoyens européens, alors que plusieurs Etats membres ont déjà mis en place des applications de traçage numérique des malades du Covid-19 et des citoyens ayant été en contact avec des malades. La Commission européenne a ainsi élaboré une "boîte à outils" encadrant l'élaboration et la mise en oeuvre de ces applications.

Covid-19 : géolocaliser les Européens pour sortir de la crise ?

  • Elle mobilise des dispositifs d'urgence

L'Union européenne dispose enfin de dispositifs et fonds d'urgence destinés à venir en aide aux pays touchés par des crises, dont le mécanisme de protection civile. Il permet à n'importe quel Etat, membre de l'Union européenne ou non, de demander l'assistance de Bruxelles en cas de catastrophe ou de circonstances exceptionnelles.

Le Centre de coordination des réponses d'urgence s'engage alors à aider le pays en question selon les moyens que les Etats membres sont prêts à lui donner. Chacun d'entre eux est libre de participer ou non à la hauteur qu'il souhaite. Ce mécanisme a déjà été mobilisé pour rapatrier les citoyens européens présents dans la province de Wuhan, en Chine, au début de l'épidémie de coronavirus, et avait également permis d'envoyer du matériel médical sur place. Il a été mobilisé notamment par l'Autriche pour financer une partie des rapatriements de ses citoyens vivant à l'étranger.

Jeudi 19 mars, Ursula von der Leyen a annoncé que l'Union européenne allait "tout mettre en oeuvre" pour organiser, via ce mécanisme, le rapatriement par avion des citoyens européens dans leurs pays respectifs. A cette date, on estimait que 100 000 citoyens européens étaient encore disséminés dans le monde entier. L'Italie a de son côté sollicité ce mécanisme sans obtenir d'aide pendant de longues semaines, rapporte Politico. L'Allemagne a, depuis, annoncé l'envoi d'un million de masques de protection en Italie. Il a finalement été utilisé pour acheminer un kit de 50 000 tests, 200 000 masques N95 et 2 millions de masques chirurgicaux ordinaires fourni par la Chine à l'Italie.

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En complément, le président du Conseil européen Charles Michel a annoncé que RescEU, le mécanisme européen de lutte contre les catastrophes naturelles, serait mobilisé face à la crise sanitaire "pour acheter des équipements de protection individuelle".

L'Union a pris une autre mesure européenne de soutien économique en activant le fonds de solidarité de l'Union européenne, destiné lui aussi à soutenir les Etats membres en cas de catastrophe naturelle. Son champ d'application a été étendu à la lutte contre la pandémie par le Parlement et le Conseil européen le 26 mars, débloquant ainsi une enveloppe de 800 millions d'euros supplémentaires.

Face à la crise économique majeure provoquée par la pandémie, le 2 avril, la Commission européenne a également annoncé la mise en place d'un dispositif "d'aide au maintien partiel de l'emploi", selon les mots de sa présidente Ursula von der Leyen. Cet instrument dénommé SURE est une aide "destinée à inciter les Etats de l’Union à adopter à leur tour des mesures permettant l’instauration du chômage partiel et éviter une explosion du nombre des licenciements", rapporte ainsi Reuters. Au total, 100 milliards d'euros seraient mis à disposition des Etats pour soutenir leurs systèmes d'assurance-chômage nationaux. Une somme qui "pourrait être empruntée sur le marché avec des garanties apportées par les gouvernements". L'Eurogroupe du 9 avril puis le Conseil européen du 23 avril ont successivement validé cette mesure.