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En quoi consiste le mécanisme européen de réassurance chômage ?

Le 21 octobre dernier, la Commission européenne a émis ses premières obligations sociales sur les marchés financiers dans le cadre du programme SURE. Pourquoi, et comment, l'idée d'un mécanisme de réassurance chômage au niveau européen a-t-elle refait surface dans le cadre de la crise liée au Covid-19 ?

En quoi consiste le mécanisme européen de réassurance chômage ?
Crédits : tommaso79 / iStock

Qu’entend-on par “assurance chômage” ?

Le mécanisme d’assurance chômage consiste à donner une compensation au salarié en cas de perte d’emploi (volontaire ou non), qui lui permet de conserver une partie de son revenu. La durée de couverture par l’assurance chômage, ainsi que le montant de la compensation varient selon les Etats. Au niveau européen, l’idée d’un mécanisme d’assurance chômage universel a déjà été évoquée, sans toutefois parvenir à obtenir un consensus : les détracteurs du projet craignaient notamment une harmonisation à la baisse des niveaux de protection sociale. Ces dernières années, plusieurs travaux institutionnels ou académiques évoquent un mécanisme de réassurance chômage fonctionnant sur un principe légèrement différent.

En quoi consiste le projet de réassurance chômage ?

Le principe d’un mécanisme de réassurance chômage consisterait à créer un fonds européen qui viendrait soutenir les régimes d’assurance chômage nationaux, si ceux-ci venaient à être mis en difficulté par une forte hausse du nombre de demandeurs d’emploi. Les financements européens seraient directement versés aux systèmes nationaux d’assurance chômage. En cela, l’idée se rapproche davantage du système américain dual, où l’Etat fédéral complète et encadre les dispositifs des Etats fédérés et n’intervient qu’en cas de crise. Pour Xavier Ragot, président de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) et directeur de recherche au CNRS, “la cohérence de cette proposition avec ‘le’ politique européen repose sur sa compatibilité avec l’hétérogénéité des systèmes nationaux” . Il s’agit donc d’un mécanisme qui n’intervient qu’en cas de crise grave en complément des mécanismes d’assurance chômage nationaux, sans les harmoniser ni les centraliser.

Comment le mécanisme serait-il financé ?

D’après les différentes études menées sur le sujet, le mécanisme de réassurance chômage se financerait de la manière suivante : en période de croissance, les Etats versent une contribution à la Commission européenne. Daniel Gros, économiste et directeur du think tank Centre for European Policy Studies (CEPS) qui a réalisé en 2015 une étude sur le sujet pour la Commission, estime cette contribution à 0,1 % du PIB annuel des Etats membres. Elle pourrait éventuellement être complétée au niveau européen par l’émission de titres de créance sur les marchés financiers, afin d’enrichir la trésorerie du mécanisme.

En période de crise, la Commission européenne redistribuerait cet argent aux Etats membres afin de limiter leurs pertes économiques, et d’éviter qu’une explosion du nombre de chômeurs n’oblige les Etats à réduire leurs allocations chômage - ou d’autres dépenses publiques - par manque de moyens. Le mécanisme de réassurance chômage aurait ainsi une fonction de “stabilisateur automatique” , c’est à dire qu’il permettrait d’atténuer les effets de la crise et faciliterait une reprise fluide de l’activité économique.

D’où vient l’idée d’un mécanisme européen de réassurance chômage ?

Au niveau européen, la question d’un mécanisme d’assurance chômage est revenue dans le débat au moment de la crise de la zone euro, laquelle débute en 2010. Plusieurs études ont été réalisées sur le sujet. En 2017, la Commission Juncker a intégré l’idée dans sa proposition pour le prochain cadre financier pluriannuel 2021-2027. La disposition est alors présentée comme un “mécanisme d’absorption des chocs” en cas de crise. Le rôle d’un tel dispositif serait ainsi de “fournir une réassurance au niveau européen pour les systèmes d’assurance nationaux” . Le président de la Commission européenne de l’époque, Jean-Claude Juncker, justifiait cette mesure de la manière suivante : “Il n’est pas normal qu’un pays de l’UE doive réduire ses allocations de chômage en raison de l’augmentation du nombre de chômeurs dans une crise dont il n’est pas responsable” .

L’idée s’est plus récemment concrétisée dans le programme de la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen. Celle-ci a annoncé, parmi les priorités de son mandat, l’ambition de mettre en place un système européen de réassurance des allocations chômage. Celui-ci aurait pour ambition de protéger les citoyens, et réduire la pression sur les finances publiques en cas de chocs extérieurs venant affecter l’économie.

Dans le cadre de son agenda social, la Commission a présenté au mois de janvier 2020 son plan d’action et les différentes réformes qu’elles veut mener tout au long de l’année sur le plan social. Dans ce planning, le régime européen de réassurance des prestations de chômage ne devait initialement pas être abordé et débattu avant le quatrième trimestre de l’année 2020. Mais la pandémie de Covid-19 et ses importantes conséquences économiques ont précipité le début de ce chantier.

Pourquoi la proposition revient-elle dans le débat ?

La propagation du nouveau coronavirus, et les mesures de confinement de la population qui ont été adoptées (presque) partout en Europe, ont mis les économies à l’arrêt et des millions de personnes en situation de chômage technique. La crise engendrée par la pandémie a bousculé l’agenda politique de la Commission, et poussé cette dernière à accélérer les concertations autour du mécanisme de réassurance chômage, pour atténuer les effets du ralentissement économique. Le 31 mars 2020, le commissaire européen à l’Emploi, Nicolas Schmit, a déclaré au média Politico vouloir mettre en place ce programme “dès que possible” pour faire preuve de réactivité et de solidarité à l’égard des Etats européens face à l’explosion du nombre de chômeurs. La mise en place de ce mécanisme doit permettre de contrer les retombées économiques et d’atténuer les impacts sociaux négatifs qui en découlent.

Qu’est-ce que le mécanisme SURE, déjà mis en place par la Commission européenne ?

En réaction à la crise, la Commission européenne a ainsi déjà mis en place une partie de son dispositif de réassurance chômage, appelé SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency - Soutien pour atténuer les risques de chômage en cas d’urgence).

Dans ce cadre, elle a proposé d’élargir le champ d’application du Fonds de solidarité de l’UE (FSUE) aux urgences majeures de santé publique, comme la gestion de la pandémie de Covid-19, en ciblant les régions européennes les plus touchées par la crise. Ce programme permettrait ainsi d’aider à financer le chômage partiel dans les Etats, et d’éviter ainsi que les entreprises licencient. A long terme, il vise à faciliter la reprise économique une fois la crise terminée.

Validé par les ministres des Finances européens le 9 avril, la proposition de réglementation est adoptée par le Conseil le 19 mai. Le mécanisme est activé pour la première fois le 22 septembre. Les premières obligations liées au mécanisme SURE ont par conséquent été émises par la Commission européenne sur les marchés financiers le 21 octobre 2020. D’un montant total de 17 milliards d’euros, ces obligations ont permis à la Commission d’octroyer des prêts à l’Italie, à l’Espagne et à la Pologne.

La façade de la banque d’investissement américaine Barclay s’est parée d’un message de félicitations à l’Union européenne le 29 octobre 2020, à l’occasion de la première émission d’obligations sociales pour un montant de 17 milliards d’euros via le mécanisme SURE - Crédits : Compte Twitter de la présidente de la Commission européenne @vonderleyen.

Comment fonctionne le mécanisme SURE ?

Le mécanisme SURE prend la forme d’un prêt accordé par l’UE à l’Etat membre qui en a fait la demande. Pour cela, la Commission a été habilitée par les États membres à emprunter de l’argent sur les marchés financiers au nom de l’UE (jusqu’à 100 milliards d’euros).

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