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Covid-19 : ce que l'Union européenne peut (et ne peut pas) faire

Si les Etats membres sont en première ligne face au Covid-19, quelles mesures sanitaires, économiques, sociales et réglementaires l’Union européenne a-t-elle prises pour l’endiguer ?

Un cycliste passant sur la Pariser Platz déserte, au pied de la porte de Brandebourg, à Berlin - Crédits : Alvarez / iStock
Un cycliste passant sur la Pariser Platz déserte, au pied de la porte de Brandebourg, à Berlin - Crédits : Alvarez / iStock

Avec plus de 730 000 morts, l’Europe est sévèrement touchée par la pandémie de Covid-19. Pour limiter la propagation de l’épidémie, les Etats membres de l’Union européenne ont été amenés à prendre des mesures exceptionnelles de fermeture des frontières et de confinement, qui s’allègent à mesure que les campagnes de vaccination progressent. Comment s’articulent les réponses étatiques et européennes ? Toute l’Europe dresse la liste de ce que l’Union européenne peut faire - et ne peut pas faire - lorsqu’elle se retrouve confrontée à une crise sanitaire de cette ampleur.

Comment ont réagi les Etats membres ?

  • Par des mesures de confinement et la fermeture de leurs frontières

Face à ces circonstances exceptionnelles, les Etats membres de l’Union européenne, tous touchés, ont réagi. Dès le printemps 2020, des mesures très strictes de confinement avaient été instaurées en France, en Espagne et en Italie. L’Allemagne, la République tchèque, la Slovaquie, le Danemark, la Pologne, la Lettonie, la Lituanie, l’Estonie et Chypre avaient également instauré des contrôles plus étroits des déplacements, allant parfois jusqu’à la fermeture totale de leurs frontières. Toutes ces décisions avaient été prises dans un même but : limiter les déplacements de population et la vie sociale, deux facteurs aggravants de la propagation du virus. Depuis le printemps 2021, marqué par le ralentissement de l’épidémie et l’accélération de la vaccination en Europe, ces mesures sont peu à peu levées, au point qu’un pass sanitaire européen proposé par la Commission européenne permettra de circuler sur le continent à compter du 1er juillet. Elle a également ouvert un site, ReopenEU, qui permet d’accéder aux informations essentielles sur les conditions d’entrée pour les citoyens européens dans chacun des Etats membres.

Les accords de Schengen autorisent les Etats membres à réinstaurer des contrôles à leurs frontières “pour des périodes renouvelables de 30 jours prolongeables en principe pour une durée maximale de 24 mois, selon l’article 23 du Code frontières Schengen. Les 26 pays de l’espace Schengen, dont 22 membres de l’UE, ne peuvent activer ces contrôles renforcés qu’en cas de menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure” .

Légalement et politiquement, sur la question de la limitation des déplacements internationaux, la Commission européenne ne peut donc empêcher ce retour des contrôles aux frontières : au printemps 2020, elle s’était ainsi contentée d’appeler à des fermetures “coordonnées, opérationnelles, proportionnées et efficaces” . Elle avait par ailleurs formulé des recommandations pour ne pas “menacer les chaînes de distribution et d’approvisionnement des magasins” .

Quelles sont les prérogatives de l’Union européenne en termes de politique de santé ?

  • L’UE ne dispose que d’une compétence d’appui et s’attache donc à coordonner au mieux l’action des Etats membres.

Dès les débuts du développement de l’épidémie sur le territoire européen, une question avait émergé : que fait - et que peut faire - l’Union européenne face à cette crise ? Parfois critiquée pour son manque de répondant, l’Union européenne jouit en réalité d’une marge de manœuvre réduite dans le domaine des politiques de santé. Comme l’indique l’article 168 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), la santé est une compétence communautaire d’appui : l’UE “encourage la coopération” et “complète les politiques nationales” , sans s’y substituer.

Cela signifie que les Etats membres gardent la mainmise sur leur politique de santé. L’UE peut néanmoins produire des actes juridiquement contraignants en la matière, à condition qu’ils n’impliquent aucune harmonisation législative ou réglementaire des législations nationales. Elle a par exemple autorisé et soutenu l’achat de doses de Veklury, le premier traitement contre le Covid-19. 

Face à une situation comme la pandémie de Covid-19, l’Union se charge également d’informer et d’éduquer sur les problématiques de santé, de lutter contre les menaces sanitaires transfrontalières et de favoriser la recherche pour endiguer la maladie, comme elle a pu le faire en levant 2,7 milliards d’euros pour financer la recherche et les pré-achats de vaccins contre le Covid-19 auprès de laboratoires privés. De la même manière, la Commission européenne a joué un rôle déterminant dans les campagnes de vaccination, puisque c’est elle qui a validé les vaccins en circulation sur le continent. Vaccins dont elle a négocié le prix et l’encadrement juridique au nom des Etats membres.

Elle peut également favoriser une meilleure coordination des politiques, tout particulièrement dans les zones transfrontalières. C’est la raison pour laquelle la direction générale de la Santé de la Commission organise des réunions hebdomadaires avec les ministères compétents des Etats membres. Le Conseil de l’UE des ministres de la Santé et le Conseil européen se réunissent régulièrement dans ce même but de coordination pour échanger sur les politiques mises en œuvre dans l’ensemble du territoire européen. Cette nécessité d’une meilleure coordination entre les Etats membres a été rappelée par les Vingt-Sept au cours du Conseil européen en octobre 2020. Dans cette même optique de coordination, avant de proposer le pass sanitaire européen, la Commission s’était également attachée à ce que les Etats membres reconnaissent la validité des tests effectués chez leurs voisins européens pour faciliter la circulation au sein du territoire de l’UE.

Hors du cadre réduit dans lequel elle peut produire des actes juridiques contraignants, la Commission européenne peut formuler des recommandations, mais les Vingt-Sept ne sont pas tenus de les suivre. En juin 2020, alors que l’épidémie faiblissait en Europe, elle avait notamment établi des critères objectifs sur lesquels se baser pour rouvrir les frontières intérieures à l’espace Schengen. Sans que ceux-ci aient été suivis par tous les Etats membres pour autant.

Au titre de l’harmonisation européenne, en octobre 2020, l’UE a également mis en place une plateforme compilant les données des différentes applications de traçage des personnes contaminées créées par les Etats membres.

  • Pour ce faire, elle dispose de plusieurs ressources existantes…

Sur le plan strictement sanitaire, l’Union européenne a donc un rôle de coordination. Elle s’assure ainsi que les décisions prises au niveau national par chacun de ses Etats membres n’aient pas de conséquences néfastes pour leurs voisins. Le 28 janvier 2020, la présidence croate avait ainsi d’abord appelé les Etats membres “à la solidarité” , via le dispositif pour une réaction politique en situation de crise (IPCR). Son but : permettre un meilleur partage de l’information entre les gouvernements.

Le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies évalue quant à lui les risques sanitaires, à la manière d’une OMS européenne. Il a ainsi consolidé les données épidémiologiques européennes et permis de mieux évaluer les risques, tant en termes de propagation du virus d’un individu à l’autre qu’en termes de conséquences sur les systèmes de santé nationaux. L’Agence européenne du médicament évalue quant à elle la crédibilité des projets de recherche d’un vaccin ou d’un traitement contre le Covid-19 et conseille la Commission européenne sur ses investissements en la matière auprès des laboratoires. Cet agence indépendante basée à Amsterdam est aussi en charge de la pharmacovigilance, soit le suivi des effets secondaires et autres risques potentiels entraînés par l’usage d’un vaccin ou d’un médicament. Elle s’est par exemple exprimée à plusieurs reprises sur les vaccins AstraZeneca et Janssen.

  • …et en a créé d’autres (ou projette de le faire) pour répondre à la crise

Face à la crise du Covid-19, la Commission européenne a également créé l’instrument d’aide d’urgence, qui a notamment permis de débloquer 100 millions d’euros pour l’achat de tests antigéniques (à résultat rapide), 220 millions d’euros pour le transfert de malades du Covid-19 et de matériel médical en octobre 2020 ou encore 100 millions supplémentaires pour maintenir les tests PCR à un prix raisonnable en Europe en mai 2021.

Les difficultés rencontrées en termes de chaîne d’approvisionnement pharmaceutique au cours de la première vague épidémique ont aussi poussé la présidente de la Commission européenne à faire de la “souveraineté sanitaire” l’une des priorités de son mandat. En juin dernier, elle a ainsi ouvert une consultation publique pour élaborer une stratégie pharmaceutique pour sortir de la dépendance aux matières premières indiennes et chinoises.

Enfin, la création d’une autorité pour la réaction aux urgences sanitaires (Health Emergency Response Authority ou HERA) sur le modèle de l’autorité américaine pour la recherche et développement dans le domaine biomédical (Barda) - destinée à s’assurer de disposer d’un stock suffisant de médicaments en cas de crise sanitaire - est à l’étude et doit être formellement proposée à la fin de l’année 2021 pour une mise en service attendue en 2023.

Quelles autres compétences l’Union européenne mobilise-t-elle pour intervenir face à la crise sanitaire ?

  • L’Union européenne s’engage financièrement

Bien qu’elle dispose de prérogatives réduites en termes de santé, l’Union européenne s’est mobilisée financièrement depuis le début de la pandémie. Le Conseil européen du 21 juillet 2020 a validé un plan de relance de 750 milliards d’euros. Ce dernier sera financé par un emprunt contracté par la Commission européenne et garanti par les Etats membres. Ceux-ci ont élaboré des plans de relance nationaux, financés en partie par ces fonds européens. Leur répartition est calculée selon différents indicateurs (chute du PIB, taux de chômage, population). La France devrait percevoir environ 40 milliards d’euros par ce biais. Cet emprunt massif est adossé au budget pluriannuel 2021-2027.

Sur le budget pluriannuel justement, l’UE cherche également à mobiliser ses différents programmes et fonds, et profite de la flexibilité budgétaire dont elle dispose grâce à son organisation pluriannuelle pour aider financièrement les Etats membres. Elle l’a d’abord fait en dispensant les Etats membres de geler des fonds en prévision de leur participation aux années à venir, selon une logique de préfinancement. Cela a permis aux Etats membres de débloquer le plus rapidement possible 7,5 milliards d’euros en soutien aux hôpitaux et aux entreprises en difficulté. Le budget pluriannuel 2021-2027 comprend le programme EU4Health (ou l’UE pour la santé). D’un montant de 5 milliards d’euros, il est destiné à renforcer les systèmes de santé nationaux et à financer l’innovation.

Dès le mois de mars 2020, soutenant la Commission européenne qui avait annoncé qu’elle ferait preuve d’une tolérance maximale quant aux critères de convergence économiques, le conseil des ministres des Finances de l’UE avait validé la clause dérogatoire générale aux règles budgétaires prévues dans le Pacte de stabilité et de croissance. Cette mesure d’exception a ainsi levé la limite de 3 % du PIB pour le déficit public et de 60 % du PIB pour la dette publique. Elle concerne les 27 pays de l’Union européenne, mais elle a des répercussions plus importantes pour les membres de la zone euro. En effet, si les 27 doivent respecter ces règles économiques et sont rappelés à l’ordre en cas de non-respect des normes, les membres de l’Eurogroupe encourent des amendes en cas d’infraction. Amendes qui seront donc levées dans le cadre de cette clause dérogatoire générale.

La Banque centrale européenne a quant à elle mis en place un plan de rachat des dettes des Etats membres et des entreprises à hauteur de 1 350 milliards d’euros. Le but de la manœuvre : rassurer les banques et les inciter à soutenir l’investissement avec des emprunts aux taux les plus bas possibles pour les ménages et les entreprises. De son côté, la Banque européenne d’investissement a débloqué 200 milliards d’euros de prêts pour soutenir l’activité des entreprises en difficulté. Le plan a été approuvé au cours d’une réunion de l’Eurogroupe en avril 2020.

Cette rencontre a également abouti à un accord sur la mobilisation d’un autre instrument, validé en Conseil européen deux semaines plus tard : le mécanisme européen de stabilité (MES). Mis en place après la crise de 2008, ce dernier, financé par les budgets des Etats membres, permet aux Etats les plus en difficulté de bénéficier de sa crédibilité et d’emprunter à un taux d’intérêt moins élevé. Il peut également racheter les obligations déjà émises sur les marchés, mais dont la valeur chuterait, pour en relever le cours. Les ministres de l’Economie et des Finances ont validé son utilisation pour le montant (qui doit encore être confirmée par les chefs d’Etat et de gouvernement) de 240 milliards d’euros.

  • Elle prend des dispositions grâce à ses compétences sur le marché intérieur

Autre levier activé par l’Union européenne, le marché intérieur. L’UE partage la compétence du marché avec les Etats membres, ce qui permet à ces derniers de légiférer en la matière, seulement si l’Union européenne ne l’a pas déjà fait. Dans le cas précis de la pandémie de Covid-19, et dans le cadre de cette défense de la souveraineté sanitaire européenne, la Commission européenne a décidé de limiter les exportations de matériel médical hors des frontières de l’Union européenne pour s’assurer que les kits de tests, masques, gels hydroalcooliques et autres machines d’assistance respiratoire servent en priorité à lutter contre la pandémie sur le territoire européen. A la suite des retards de livraisons de vaccins accusés par plusieurs laboratoires dont AstraZeneca, l’exécutif européen a également mis en place un mécanisme de transparence lui permettant de bloquer les exportations si elle les juge disproportionnées et illégitimes. Ce mécanisme n’a cependant été activé qu’une seule fois, pour un stock de 250 000 doses produites en Italie, qui devaient être livrées à destination de l’Australie.

Pour agir face à la crise, l’Union européenne peut également revenir sur les règles de concurrence strictes qui régissent habituellement le marché intérieur et limitent l’interventionnisme des Etats. C’est la raison pour laquelle la Commission a notamment considéré que la situation justifiait des aides d’Etat exceptionnelles aux entreprises en difficulté, autorisées dans des cas majeurs comme la remédiation “à une grave perturbation de l’économie d’un Etat membre” (article 107 3b du TFUE).

  • Elle prend des dispositions relatives aux accords de Schengen

Si les Etats membres ont le dernier mot sur la fermeture de leurs frontières intérieures, l’Union européenne a fermé ses frontières extérieures au cours de l’épidémie. Les ressortissants de pays membres de l’UE et de l’espace Schengen situés hors de ces frontières ont néanmoins pu revenir au sein de l’espace européen s’ils le souhaitaient, tout comme les citoyens britanniques. L’Union est donc responsable de l’ouverture des frontières extérieures de l’espace Schengen. Elle doit en revanche peser sur les Etats membres, compétents sur les frontières intérieures, pour coordonner au mieux leur réouverture.

  • Elle s’assure du respect du cadre légal européen

Sur le plan juridique, l’Union européenne s’assure que les Etats membres appliquent la législation en vigueur. Au moment de la réouverture des frontières intérieures, elle a par exemple été attentive au respect du principe de non-discrimination des citoyens européens en fonction de leur nationalité, le danger étant de voir les citoyens issus des pays les plus touchés par la pandémie interdits de se rendre dans d’autres Etats membres.

Autre point légal sensible, le respect du règlement général de protection des données (RGPD). Ce dernier protège en effet les données personnelles des citoyens européens, alors que plusieurs Etats membres ont déjà mis en place des applications de traçage numérique des malades du Covid-19 et des citoyens ayant été en contact avec des malades. La Commission européenne a ainsi élaboré une “boîte à outils” encadrant l’élaboration et la mise en œuvre de ces applications. De la même manière, le pass sanitaire européen a été conçu de manière à respecter le RGPD.

  • Elle mobilise des dispositifs d’urgence

L’Union européenne dispose enfin de dispositifs et fonds d’urgence destinés à venir en aide aux pays touchés par des crises, dont le mécanisme de protection civile. Il permet à n’importe quel Etat, membre de l’Union européenne ou non, de demander l’assistance del’UE en cas de catastrophe ou de circonstances exceptionnelles.

Le Centre de coordination des réponses d’urgence s’engage alors à aider le pays en question selon les moyens que les Etats membres sont prêts à lui donner. Chacun d’entre eux est libre de participer ou non à la hauteur qu’il souhaite. Lors de la pandémie de Covid-19, ce mécanisme a été mobilisé pour la première fois par la France pour rapatrier les citoyens européens présents dans la province de Wuhan, en Chine, en janvier 2020, et avait également permis d’envoyer du matériel médical sur place.

Il a également été mobilisé par l’Autriche pour financer une partie des rapatriements de ses citoyens vivant à l’étranger, puis, à deux reprises en mars et en avril, par l’Italie, pays le plus touché par l’épidémie à l’époque. La France, l’Allemagne et l’Autriche lui ont fait parvenir du matériel médical par ce biais, tandis que la Roumanie et la Norvège ont envoyé des équipes de médecins sur place pour épauler leurs confrères italiens. Le mécanisme a permis d’envoyer des masques supplémentaires à la Croatie, le Monténégro et la République de Macédoine du Nord ou encore 2 millions de gants chirurgicaux offerts par la Norvège à la France en août et octobre 2020.

En complément, le président du Conseil européen Charles Michel a annoncé que RescEU, le mécanisme européen de lutte contre les catastrophes naturelles, était mobilisé face à la crise sanitaire “pour acheter des équipements de protection individuelle” . De la même façon, la réserve européenne de protection civile fournit également des gommes et du matériel, tandis que le dispositif satellitaire Copernicus cartographie les zones les plus touchées.

L’Union a pris une autre mesure européenne de soutien économique en activant le fonds de solidarité de l’Union européenne, destiné lui aussi à soutenir les Etats membres en cas de catastrophe naturelle. Son champ d’application a été étendu à la lutte contre la pandémie par le Parlement et le Conseil européen le 26 mars 2020, débloquant ainsi une enveloppe de 800 millions d’euros supplémentaires.

Face à la crise économique majeure provoquée par la pandémie, la Commission européenne a également mis en place un dispositif “d’aide au maintien partiel de l’emploi, selon les mots de sa présidente Ursula von der Leyen. Cet instrument dénommé SURE est une aide “destinée à inciter les Etats de l’Union à adopter à leur tour des mesures permettant l’instauration du chômage partiel et éviter une explosion du nombre des licenciements” , rapporte ainsi Reuters. Au total, 100 milliards d’euros ont été empruntés sur les marchés et mis à disposition des Etats pour soutenir leurs systèmes d’assurance-chômage nationaux. Dans la même logique, le mécanisme EASE, favorisant le retour à l’emploi après la crise, a été proposé par la Commission dans une recommandation.

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