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Qu'est-ce que le parquet européen ?

Question-Réponse 25.09.2019

Fraude à la TVA, détournement de fonds européens, corruption, blanchiment d'argent... chaque année, ce sont plusieurs dizaines de milliards d'euros qui échappent au budget de l'UE et des Etats membres. Pour y faire face, 22 pays se sont mis d'accord pour créer un Parquet européen. Celui-ci devrait être opérationnel à partir de la fin de l'année 2020.

Parquet européen

Pourquoi un Parquet européen ?

La fraude contre les intérêts financiers de l'Union européenne est aujourd'hui largement répandue, notamment à cause du manque de coordination et de coopération entre les Etats membres.

Selon les traités européens, ceux-ci sont dans l'obligation de combattre toutes les activités illégales portant atteinte aux intérêts de l’Union, et d’ériger cette fraude en infraction pénale passible de sanctions. Mais la compétence pénale étant exclusivement réservée aux Etats membres, les systèmes nationaux de répression des fraudes divergent fortement.  Les sanctions applicables également, allant de la simple amende à de lourdes peines carcérales.

Dans une communication  de 2011, la Commission remarque que : "Du fait des différences entre les cadres juridiques des États membres et des entraves aux enquêtes transfrontalières (d’ordre opérationnel et organisationnel) qui en résultent, les intérêts financiers européens ne sont pas protégés de manière uniforme dans l’ensemble de l’Union." La Commission rapporte que 60% des procureurs nationaux interrogés dans le cadre d'une enquête menée en 2011 considèrent que la dimension européenne est un facteur handicapant et 54% limitent donc leurs enquêtes aux éléments nationaux.

Un pouvoir d'enquête de dimension européenne comme le Parquet européen est donc une réponse à ces obstacles et doit permettre une meilleure coordination et coopération des systèmes nationaux.

Entre 2010 et 2017, l'Office européen de lutte contre la fraude (OLAF) a recommandé le recouvrement de plus de 6,6 milliards d’euros pour le budget de l’UE, et a présenté plus de 2 300 recommandations de mesures judiciaires, financières, disciplinaires et administratives à prendre par les autorités compétentes des États membres et de l’UE, l'office lui-même n'ayant pas de pouvoir de sanction.

La Commission européenne, de son côté, estime que la fraude à la TVA pourrait à elle seule représenter 50 milliards d'euros de pertes par an pour les budgets des Etats membres... équivalent à un tiers du budget de l'UE. Mais "les autorités nationales compétentes ne semblent pas toujours disposer des ressources juridiques suffisantes et des structures appropriées qui leur permettraient d’engager des poursuites judiciaires adéquates dans les affaires affectant l’Union", observe Bruxelles dans sa communication de 2011.

Les Etats membres éviteraient ainsi régulièrement de traiter les affaires de fraude au budget de l'Union, en les classant "sans suite" après un "examen sommaire". A la suite d’une recommandation de l’OLAF, "les autorités judiciaires nationales n’ouvrent pas systématiquement d’enquête pénale", note encore la Commission.

L'objectif du Parquet européen est donc de combler ces lacunes, afin de véritablement protéger les intérêts financiers de l'UE.

Inscrit à l'agenda politique de la Commission européenne, la protection des intérêts financiers de l'Union européenne consiste à garantir que l'argent du budget de l'Union européenne est utilisé correctement. Par exemple en contrôlant que les fonds européens ne sont pas détournés, que l'argent des programmes européens est dépensé à bon escient ou que la TVA est bien perçue, puisqu'une partie en est reversée au budget de l'Union européenne.

 

Qui participe au Parquet européen ?

La Commission européenne a présenté une proposition de règlement portant création du Parquet européen en 2013. Mais après l'échec des négociations à Vingt-Huit (lire ci-dessous), les ministres français et allemand de la Justice ont finalement proposé en décembre 2016 d'instaurer cette instance via le mécanisme de la coopération renforcée.

"Pour combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union", l'article 86 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) permettait en effet à un groupe composé d'au moins neuf Etats membres d'aller de l'avant en cas d'absence d'unanimité au Conseil concernant la création du Parquet européen.

Le 3 avril 2017, 16 Etats membres ont donc notifié leur intention de lancer une coopération renforcée sur la base du dernier texte de compromis obtenu en janvier 2017. Et en juin de la même année, ce sont finalement 20 Etats membres qui sont parvenus à un accord politique.

Après le feu vert du Parlement européen et son adoption formelle par les Etats membres participant, le règlement portant création du Parquet européen est entré en vigueur le 20 novembre 2017.

Deux Etats, Malte et les Pays-Bas, y ont adhéré en 2018. Aujourd'hui, ce sont ainsi 22 Etats membres qui sont engagés pour la création du Parquet européen : l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, la Bulgarie, la Croatie, Chypre, l'Espagne, l'Estonie, la Finlande, la France, la Grèce, l'Italie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, le Portugal, la République tchèque, la Roumanie, la Slovaquie et la Slovénie.

Les autres Etats membres pourront y adhérer dès qu'ils le souhaiteront.

 

Quand le Parquet européen entrera-t-il en fonction ?

Le Parquet européen, qui sera basé à Luxembourg aux côtés de la Cour de Justice de l'Union européenne (CJUE) et de la Cour des comptes européenne, doit débuter ses travaux au plus tôt en novembre 2020.

Le Parquet européen commencera à assumer ses tâches à la suite d’une décision de la Commission européenne, dès qu’il aura été mis en place.

 

Qui siègera au sein du Parquet européen ?

Trois candidats étaient en concurrence pour la direction du Parquet européen, un mandat de sept ans non renouvelable : la Roumaine Laura Codruta Kövesi, le Français Jean-François Bohnert et l'Allemand Andres Ritter.

Début février 2019, la procureure générale de Roumanie Laura Codruta Kövesi a été désignée par un comité d'experts comme la candidate favorite pour le poste. Elle a obtenu le soutien des eurodéputés le 26 février en commission, bien que le Français soit sorti en tête au Conseil de l'Union européenne. Après un accord conclu le 23 septembre, le Parlement européen et le Conseil de l'UE ont officialisé la nomination de Mme Codruta Kövesi au poste de procureur du Parquet européen.

Chaque Etat membre disposera par ailleurs d'un procureur européen, choisi par le Conseil parmi trois candidatures soumises par chaque Etat membre. Le collège des procureurs européens sera désigné pour six ans (avec une rotation partielle tous les trois ans) et sera épaulé de procureurs européens délégués dans chaque pays, chargés de mener les enquêtes et les poursuites pénales en lien avec les autorités nationales.

 

Comment le Parquet européen sera-t-il organisé ?

Le Parquet européen sera donc la première instance européenne indépendante avec des compétences judiciaires propres.

Le parquet aura pour mission de diriger des enquêtes et mener des poursuites pénales contre la fraude aux intérêts financiers de l'UE. Il exercera l'action publique devant les juridictions des Etats membres, c’est-à-dire qu'il pourra engager des poursuites directement au niveau national (le projet ne prévoit pas la création d'un tribunal européen).

Il s'organisera en deux niveaux : un niveau centralisé avec le chef du Parquet européen et les 22 procureurs européens organisés en collège et en chambres permanentes, et un niveau décentralisé avec les procureurs européens délégués, qui exerceront dans leurs pays respectifs.

"Les procureurs européens délégués seront chargés d'effectuer les enquêtes et les poursuites dans leurs États membres, en travaillant en collaboration étroite avec les autorités répressives nationales et en appliquant le droit interne", explique la Commission européenne. "Le niveau central supervisera les enquêtes et les poursuites menées au niveau national". Il assurera "la cohérence et l'efficacité des procédures dans l'ensemble des États membres participants".

 

Quelles formes de fraudes seront contrôlées ?

Le Parquet européen aura le pouvoir d'enquêter et d'engager des poursuites concernant des infractions portant atteinte au budget de l'UE, telles que la fraude, la fraude transfrontière à la TVA, la corruption ou le blanchiment de capitaux.

"Le Parquet européen mènera des enquêtes transfrontières sur des fraudes concernant des fonds de l'UE d'un montant supérieur à 10 000 euros, ou sur des cas de fraude transfrontière à la TVA entraînant un préjudice supérieur à 10 millions d'euros", précise le Conseil européen.

Qu'est-ce que la fraude à la TVA ?

Avec le marché unique institué en janvier 1993, les contrôles douaniers aux frontières ont été supprimés. Une exonération de TVA continue cependant à s'appliquer pour l'exportation de biens et de services d'un pays membre à un autre. En principe, la TVA doit être acquittée dans l'Etat membre où le bien est consommé. Mais des entreprises peuvent monter des opérations frauduleuses afin de ne pas s'acquitter de cette TVA et de jouer sur le manque d'harmonisation des taux entre les Etats membres.

La fraude à la TVA est souvent liée à la criminalité organisée et affecte à la fois les Etats membres et l'Union européenne, dont une partie des recettes repose sur la TVA récupérée par chaque Etat membre. Même si, dans le cadre de coopérations, les administrations fiscales des Etats membres peuvent partager des informations, cet échange n'est pas systématique ni exhaustif. Dans son rapport final remis en 2013, la commission CRIM du Parlement européen (Commission spéciale sur la criminalité organisée, la corruption et le blanchiment de capitaux) estime que l'UE subit, du fait des fraudes à la TVA, un manque à gagner de recettes fiscales d'un montant de 100 milliards d'euros par an.

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Comment le Parquet européen complètera-t-il les autres organes de lutte anti-fraude ?

Le Parquet européen travaillera main dans la main avec les autorités nationales. Il collaborera également étroitement avec d'autres organes tels qu'Europol et Eurojust.

L'OLAF : Bien que muni d'un pouvoir d'enquête indépendant, l'Office européen de lutte anti-fraude n'émet que des "recommandations", que les Etats membres sont ensuite libres de suivre ou non. De plus, l'OLAF est limité aux enquêtes administratives, ce qui ne sera pas le cas du Parquet. Ce dernier pourra en outre directement mener des poursuites à l'échelle nationale, en respectant les lois en vigueur dans l'Etat membre.

Eurojust : A la différence du Parquet européen, Eurojust n'a pas de pouvoir juridictionnel. Son rôle est d'améliorer la coopération et la coordination entre les autorités judiciaires, il ne peut procéder lui-même aux enquêtes ou aux poursuites.

Europol : L'Office européen de police a pour mission de coordonner et faire coopérer les forces de police des Etats membres. Mais Europol n'a pas de compétences opérationnelles : il ne peut pas lui-même mener les enquêtes policières ou les poursuites.

Les parquets nationaux : Pour lutter contre la fraude, chaque Etat membre dispose de son propre système. A minima, chaque Etat membre possède un "service de coordination antifraude", qui peut être complété par une politique nationale anti-fraude. En France, par exemple, le Parquet national financier a été créé en 2014. Il s'occupe de dossiers de délits boursiers, de fraude fiscale ou encore de faits de corruption. Ces instances nationales traitent néanmoins en priorité les affaires intérieures. Les affaires européennes, souvent transfrontalières, demandent une coordination des différentes forces nationales, que le parquet européen facilitera.

 

Comment est né le projet de Parquet européen ?

L'idée d'un Parquet européen n'est pas nouvelle.

Dès 1988, une unité de coordination de lutte anti-fraude (UCLAF) est créée au sein du secrétariat général de la Commission européenne. En 1995, une Convention sur la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (PIF) est signée.

En 1996, la création d'un Parquet européen est évoquée plus précisément, à la fois par le président du Parlement européen de l'époque, Klaus Hänsch, et par 7 juges via l'appel de Genève qui dénonce les carences de l'entraide judiciaire internationale.

L'ouvrage Corpus Juris, commandé en 1997 par la Commission européenne et dirigé par la juriste française Mireille Delmas-Marty, marque un vrai tournant pour la création du Parquet européen. Il propose pour la première fois la création d'un ministère public européen spécialisé composé d'un procureur général européen et de procureurs européens délégués dans les Etats Membres.

En 1999, dans le cadre de la convention PIF, l'Office européen de la lutte anti-fraude est créé en remplacement de l'UCLAF, approfondissant la politique anti-fraude de l'Union européenne.

Un Livre vert sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen est publié deux ans plus tard, affirmant la volonté de l'Union européenne de créer un Parquet européen.

La création d'une telle instance est officiellement inscrite pour mémoire dans le traité de Nice (2001), puis dans celui de Lisbonne (2007) avec l'article 86 TFUE.

En 2011, la Commission publie une communication relative à la protection des intérêts financiers de l'Union européenne par le droit pénal et les enquêtes administratives, dans laquelle elle soutient l'idée de la création d'un "ministère public européen spécialisé, comme le Parquet européen".

En 2013, elle présente officiellement une proposition de règlement du Conseil portant sur la création d'un parquet européen.

Mais les discussions sont bloquées par l'opposition ferme de certains pays, comme les Pays Bas, la Suède, la Pologne ou la Hongrie.

Les réticences de certains Etats membres tenaient, pour la plupart, dans la crainte de céder certaines prérogatives nationales à l'Union européenne. En effet, permettre à une instance européenne d'agir directement dans le champ juridique national constitue un pas conséquent vers une Europe plus fédérale, dont certains pays ne veulent pas entendre parler.

C'est donc finalement la coopération renforcée qui a permis à 16 Etats membres, puis 20, puis 22, de mettre en place un Parquet européen. A l'instar des Pays-Bas, qui ont changé d'avis en 2018 et adhéré au projet, la Hongrie, le Danemark, l'Irlande, la Pologne et la Suède pourront s'y joindre lorsqu'ils le souhaiteront à l'avenir.