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Qu'est-ce que le parquet européen ?

Question-Réponse 06.10.2017

Fraude à la TVA, fraude sur les fonds européens, corruption, blanchiment d'argent... chaque année, ce sont ainsi plusieurs dizaines de milliards d'euros qui échappent au budget des Etats (50 pour la seule fraude à la TVA). Pour y faire face, 20 Etats membres se sont mis d'accord pour avancer ensemble vers la création d'un parquet européen. Celui-ci devrait voir le jour en 2020.

Parquet européen

Pourquoi un parquet européen ?

La fraude contre les intérêts financiers de l'Union européenne est aujourd'hui largement répandue, notamment à cause du manque de coordination et de coopération entre les Etats membres.

Selon les traités européens, ceux-ci sont pourtant dans l'obligation de combattre toutes les activités illégales portant atteinte aux intérêts de l’Union, et d’ériger cette fraude en infraction pénale passible de sanctions.

La compétence pénale étant exclusivement réservée aux Etats membres, les systèmes nationaux de répression des fraudes divergent fortement. Les sanctions applicables également, allant de la simple amende à de lourdes peines carcérales. Dans une communication  de 2011, la Commission remarque que : "Du fait des différences entre les cadres juridiques des États membres et des entraves aux enquêtes transfrontalières, d’ordre opérationnel et organisationnel, qui en résultent, les intérêts financiers européens ne sont pas protégés de manière uniforme dans l’ensemble de l’Union." La Commission rapporte que 60% des procureurs nationaux interrogées dans le cadre d'une enquête menée en 2011 considèrent que la dimension européenne est un facteur handicapant et 54% limitent donc leurs enquêtes aux éléments nationaux. Un pouvoir d'enquête de dimension européenne comme le parquet européen serait donc une réponse à ces obstacles et permettrait une meilleure coordination et coopération des systèmes nationaux.

En 2015, l'Office européen de lutte contre la fraude (OLAF) a recommandé aux autorités nationales de procéder au recouvrement d’environ 888 millions d'euros (et de 3 milliards d'euros entre 2010 et 2015). Mais selon la Délégation Nationale à la Lutte contre la Fraude, c'est 1 milliard d'euros qui pourrait chaque année être touché par la fraude, soit environ 1% du budget européen. Dans un rapport, la députée européenne Monica Macovei porte même cette estimation à 3 milliards d’euros. Et la Commission européenne estime que la fraude à la TVA pourrait à elle seule représenter 50 milliards d'euros de pertes pour les budgets des Etats membres... des évaluations par nature approximatives, et qui désignent des réalités différentes.

Sur les 430 recommandations judiciaires envoyées aux Etats membres par l'OLAF entre 2006 et 2013, seules un tiers se sont traduites par des mises en examen. En effet, l'office européen dispose de pouvoirs d'enquête mais pas de sanction.  A cet égard, la Commission européenne remarquait que "les autorités nationales compétentes ne semblent pas toujours disposer des ressources juridiques suffisantes et des structures appropriées qui leur permettraient d’engager des poursuites judiciaires adéquates dans les affaires affectant l’Union". Elles évitent alors de traiter ces dossiers et les classent "sans suite". L'objectif du parquet européen serait donc de combler ces lacunes.

Quels sont les "intérêts financiers de l'UE" à protéger ?

Le parquet européen aura comme mission de protéger les intérêts financiers de l'UE.

Inscrit à l'agenda politique de le Commission européenne, la protection des intérêts financiers de l'Union européenne consiste à garantir que l'argent du budget de l'Union européenne est utilisé correctement. La lutte pour les intérêts financiers de l'UE consiste donc par exemple à contrôler que les fonds européens ne sont pas détournés, que l'argent des programmes européens est dépensé à bon escient ou que la TVA est bien perçue, puisqu'une partie en est reversée au budget de l'Union européenne.

Quelles formes de fraudes seront contrôlées ?

La Commission souhaite créer un parquet européen dans le but d’ouvrir des enquêtes contre des cas de corruption, de blanchiment d'argent et de fraude transfrontalière impliquant des fonds européens. Les enquêtes pourront enfin porter sur la fraude à la TVA.

Qu'est-ce que la fraude à la TVA ?

Avec le marché unique institué en janvier 1993, les contrôles douaniers aux frontières ont été supprimés. Une exonération de TVA continue cependant à s'appliquer pour l'exportation de biens et de services d'un pays membre à un autre. En principe, la TVA doit être acquittée dans l'Etat membre où le bien est consommé. Mais des entreprises peuvent monter des opérations frauduleuses afin de ne pas s'acquitter de cette TVA.

La fraude à la TVA est souvent liée à la criminalité organisée. Europol estime ainsi que les pertes annuelles de recette de TVA des Etats membres imputables aux groupes criminels organisés représentent entre 40 et 60 milliards d'euros. Cette fraude affecte à la fois les Etats membres et l'Union européenne, dont une partie des recettes repose sur la TVA récupérée par chaque Etat membre.

Même si, dans le cadre de coopérations, les administrations fiscales des Etats membres peuvent partager des informations, cet échange n'est pas systématique ni exhaustif. Dans son rapport de 2015, la Cour de Justice propose que la TVA soit intégrée dans le champ de compétence de la directive relative à la lutte contre la fraude (directive "PIF") et du règlement sur le Parquet européen. Elle préconise également de conférer à l'OLAF des compétences claires et des outils pour enquêter sur les fraudes à la TVA intercommunautaire.

Comment est né le projet de parquet européen ?

L'idée d'un parquet européen n'est pas nouvelle. Dès 1988, l'unité de coordination de lutte anti-fraude (UCLAF) est créée, comme partie intégrante du secrétariat général de la Commission européenne. En 1995, la Convention sur la protection des intérêts financiers (PIF) des communautés européennes est signée, visant à assurer la protection pénale des intérêts financiers de l’Union européenne et de ses contribuables. En 1996, la création d'un parquet européen est évoquée plus précisément, à la fois par le président du Parlement européen de l'époque, M. Klaus Hänsch, et par 7 juges via l'appel de Genève qui dénonce les carences de l'entraide judiciaire internationale.

L'ouvrage Corpus Juris, commandé en 1997 par la Commission européenne et dirigé par la juriste française Mireille Delmas-Marty, marque un vrai tournant pour la création du Parquet européen. Il propose pour la première fois la création d'un ministère public européen spécialisé composé d'un procureur général européen et de procureurs européens délégués dans les Etats Membres.

En 1999, dans le cadre de la convention PIF et en réponse à la démission de la Commission Santer suite à des allégations de mauvaise gestion, l'Office européen de la lutte anti-fraude est créé en remplacement de l'UCLAF, approfondissant la politique anti-fraude de l'Union européenne.

Un Livre vert sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen est publié deux ans plus tard, affirmant la volonté de l'Union européenne de créer un parquet européen.

La création du parquet est officiellement inscrite pour mémoire dans le traité de Nice (2001), puis dans celui de Lisbonne (2007) avec l'article 86 TFUE. Cet article ne donne cependant que la possibilité à l'Union européenne de créer le parquet.

En 2011, la Commission a publié une communication relative à la protection des intérêts financiers de l'Union européenne par le droit pénal et les enquêtes administratives, dans laquelle elle soutient l'idée de la création d'un "ministère public européen spécialisé, comme le Parquet européen".

Depuis 2013 et la proposition du Conseil pour la création d'un parquet européen, les discussions ont été bloquées par l'opposition ferme de certains pays, comme les Pays Bas, la Suède, la Pologne ou la Hongrie.

Face à ces réticences, les ministres français et allemand de la Justice ont proposé en décembre 2016 une coopération renforcée. Conformément à l'article 86 du TFUE, en l'absence d'unanimité sur le règlement portant création du Parquet européen, un groupe composé d'au moins neuf États membres a ainsi demandé l'instauration de la coopération renforcée. Celle-ci a été actée lors du Conseil de l'Union européenne le 3 avril 2017, après un ultime échec entre les Vingt-Huit en mars.

Le 3 avril 2017, 16 Etats membres ont notifié officiellement leur intention de lancer une coopération renforcée en adressant au Conseil une lettre, qui permet d'ouvrir les discussions au sein du Conseil sur la base du texte de compromis du règlement portant création du Parquet européen datant de janvier 2017.

Le 8 juin 2017, lors du Conseil "Justice", 20 Etats membres sont parvenus à un accord politique sur la création du nouveau parquet européen. Le 5 octobre 2017, le Parlement européen a à son tour donné son approbation à la création de cette structure.

Le Parquet européen devrait débuter ses travaux en 2020.

Qui y participe ?

20 Etats membres se sont engagés pour la création du parquet européen : l'Autriche, la Belgique, la Bulgarie, la Croatie, Chypre, la République tchèque, l'Estonie, la Finlande, la France, l'Allemagne, la Grèce, l'Italie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, le Portugal, la Roumanie, la Slovaquie, l'Espagne et la Slovénie. D'autres Etats membres pourront cependant adhérer au parquet européen dès qu'ils le souhaiteront.

Pourquoi a-t-il mis si longtemps à voir le jour ?

Les réticences de certains Etats membres tiennent, pour la plupart, dans la crainte de céder certaines prérogatives nationales à l'Union européenne. En effet, permettre à une instance européenne d'agir directement dans le champ juridique national constitue un pas conséquent vers une Europe plus fédérale, dont certains pays ne veulent pas entendre parler.

Comment sera-t-il organisé ?

Une instance décentralisée

D'après la proposition de règlement du Conseil, le Parquet européen sera la première instance européenne indépendante avec des compétences judiciaires propres.

Le parquet aura pour mission de diriger des enquêtes et mener des poursuites pénales contre la fraude aux intérêts financiers de l'UE. Il exercera l'action publique devant les juridictions des Etats membres, c’est-à-dire qu'il pourra engager des poursuites directement au niveau national (le projet ne prévoit pas la création d'un tribunal européen). En sa qualité d'agence européenne, il aura également plus de facilités à appréhender les circuits de fraude transnationaux.

Il s'organisera en deux niveaux : un niveau centralisé avec les procureurs européens organisés en collège et en chambres permanentes, et un niveau décentralisé avec les procureurs européens délégués, qui exerceront dans leurs pays respectifs.

Le Procureur européen

Au sein du Parquet tel que présenté par la proposition de règlement du Conseil, chaque Etat membre disposera d'un procureur européen, choisi par le Conseil européen parmi trois candidatures soumises par chaque Etat membre. Le Procureur assurera la surveillance des enquêtes et des poursuites dont les procureurs européens délégués sont responsables. Il représentera l'intérêt général de la société civile européenne et pourra donc engager des poursuites au niveau national.

Comment complètera-t-il les autres organes de lutte anti-fraude ?

L'OLAF : Bien que muni d'un pouvoir d'enquête indépendant, l'Office européen de lutte anti-fraude n'émet que des "recommandations", que les Etats membres sont ensuite libres de suivre ou non. De plus, l'OLAF est limité aux enquêtes administratives, ce qui ne sera pas le cas du Parquet. Il pourra en outre directement mener des poursuites à l'échelle nationale, en respectant les lois en vigueur dans l'Etat membre.

Eurojust : Le parquet européen, d'après l'article 86 du TFUE, doit être mis en place "à partir d'Eurojust", l'Unité de coopération judiciaire de l'Union européenne. Pour le moment, la proposition de règlement ne définit pas clairement quelles seront les relations entre les deux agences. A la différence du Parquet européen, Eurojust n'a pas de pouvoir juridictionnel. Son rôle est d'améliorer la coopération et la coordination entre les autorités judiciaires, il ne peut procéder lui-même aux enquêtes ou aux poursuites.

Europol : L'Office européen de police a pour mission de coordonner et faire coopérer les forces de police des Etats membres. Mais Europol n'a pas de compétences opérationnelles : il ne peut pas lui-même mener les enquêtes policières ou les poursuites.

Les Parquets nationaux : Pour lutter contre la fraude, chaque Etat membre dispose de son propre système. A minima, chaque Etat membre possède un "service de coordination antifraude" (AFCOS), qui peut être complété par une politique nationale anti-fraude. En France, par exemple, le Parquet national financier a été créé en 2014. Il s'occupe de dossiers de délits boursiers, de fraude fiscale ou encore de faits de corruption. Ces instances nationales traitent néanmoins en priorité les affaires intérieures. Les affaires européennes, souvent transfrontalières, demandent une coordination des différentes forces nationales, que le parquet européen facilitera.