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Qu’est-ce que l’Olaf, l’Office européen de lutte antifraude ?

Cet organe européen créé en 1999 a pour mission d’enquêter sur les cas présumés de fraude au détriment du budget européen, sur les affaires de corruption et sur les fautes graves commises au sein des institutions européennes.

L'Office européen de lutte antifraude (Olaf) a été créé en 1999 par la Commission européenne - Crédits : erhui1979 / iStock
L’Office européen de lutte antifraude (Olaf) a été créé en 1999 - Crédits : erhui1979 / iStock

Selon l’article 325 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, l’UE et les Etats membres doivent combattre “la fraude et tout autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union”. A cet effet, ils sont tenus de prendre des mesures “dissuasives et [qui] offrent une protection effective dans les Etats membres, ainsi que dans les institutions, organes et organismes de l’Union”.

C’est en ce sens que la Commission européenne a créé l’Office européen de lutte antifraude (Olaf), le 28 avril 1999. Son statut a été modifié à trois reprises, une fois en 2013 et deux fois en 2015.

Historique

La lutte contre la fraude aux intérêts financiers de l’UE a débuté en 1988 avec la création d’une “unité de coordination de la lutte antifraude” (Uclaf), intégrée au secrétariat général de la Commission européenne. Celle-ci collaborait avec les services antifraudes des Etats membres et leur offrait une assistance ainsi que des moyens de coordination à l’échelle transnationale.

Entre 1993 et 1995, les compétences de l’Uclaf ont été élargies. L’unité a été autorisée à ouvrir des enquêtes de sa propre initiative, sur la base d’informations transmises par les services de la Commission.

En 1999, l’Uclaf a été remplacée par l’Olaf. Ce nouvel organe de lutte antifraude a été doté d’un pouvoir d’enquête indépendant. A partir de 2006, l’Office mène plus d’enquête en son nom que de dossiers d’assistance aux Etats membres. Et depuis 2010, un système de notifications en ligne permet aux citoyens de lui fournir des informations sur des cas présumés de fraude ou de corruption. 

De plus, l’Olaf est considéré comme “le service chef de file pour la stratégie antifraude de la Commission et, plus généralement, pour l’élaboration d’une politique antifraude européenne”, indique la Commission lors de l’adoption de sa nouvelle stratégie antifraude en 2019.

Enfin, une révision du règlement de l’Olaf est adoptée en décembre 2020 afin d’encadrer sa collaboration avec le Parquet européen, récemment créé.

Missions

L’objectif principal de l’Olaf est d’enquêter “sur les cas présumés de fraude au détriment du budget européen, sur les affaires de corruption et les fautes graves commises au sein des institutions européennes”, explique le site de l’Office.

Concrètement, l’Olaf mène tout d’abord des enquêtes au sein des institutions et des organes qui composent l’Union européenne, afin de constater d’éventuelles irrégularités dans les dépenses des fonds structurels (FEDER, FSE, Fonds de cohésion etc), de la politique agricole commune (PAC) et dédiés à l’aide extérieure. Il s’intéresse également à certaines recettes de l’UE, comme les revenus issus des droits de douane et les éventuelles fraudes les concernant. L’organe documente enfin d’éventuelles fautes graves commises par le personnel de l’Union et les membres des institutions européennes. De manière générale il doit s’assurer que “l’argent des contribuables européens [serve] à financer des projets permettant de créer des emplois et de la croissance en Europe”.

Ces enquêtes prennent plusieurs formes. Elles démarrent après la réception d’informations laissant entrevoir des soupçons de fraudes ou d’irrégularités. Ces informations proviennent d’un large spectre de sources, notamment des personnes travaillant au sein des institutions concernées, mais également des citoyens qui ont la capacité de signaler une fraude via une plateforme sur le site de l’Office.

Mais la plupart du temps, ces informations “résultent de contrôles effectués par les responsables de la gestion des fonds de l’UE au sein des institutions européennes ou dans les Etats membres”. Après une première évaluation via des entretiens et des inspections au sein des institutions concernées, les dossiers sont classés en trois catégories afin de vérifier des irrégularités commises par des personnes physiques ou morales.

Les enquêtes internes sont menées au sein des institutions et organes de l’UE. Les enquêtes externes sont conduites en dehors des organes et institutions. Enfin, les enquêtes de coordination sont des contributions de l’Olaf à des investigations menées par des autorités nationales des Etats membres ou d’autres organes de l’UE. L’agence facilite notamment “la collecte et l’échange d’informations et de contacts”.

Ultime étape, les conclusions des enquêtes. L’Olaf n’a pas la capacité d’ouvrir lui-même des enquêtes et ses conclusions prennent donc uniquement la forme de recommandations aux institutions et aux autorités nationales concernées. L’Office demande généralement l’ouverture par les autorités d’enquêtes criminelles, le lancement de procédures de recouvrement ou d’autres mesures disciplinaires et administratives. Mais ces recommandations ne sont pas contraignantes pour les autorités nationales qui décident si elles ouvrent ou non des enquêtes.

De son côté l’Olaf suit les dossiers et a la capacité de transmettre des informations au Parquet européen (avec qui il travaille depuis 2020) et l’aider dans son travail d’enquête grâce à un travail d’analyse et de soutien opérationnel. L’organe européen collabore également avec d’autres organismes européens, comme la Banque européenne d’investissement (BEI) depuis 2003, les organes juridictionnels des Etats membres, avec Eurojust et Europol, mais également avec des pays tiers et des organisations internationales.

Organisation

L’Olaf conduit son travail d’enquête grâce à un budget propre (61 millions d’euros en 2021) et des effectifs propres (371 personnes en 2021). L’Office est dirigé par un directeur général, actuellement le Finlandais Ville Itälä (depuis le 1er août 2018). Il est nommé par la Commission, avec l’approbation du Parlement et du Conseil de l’UE, pour cinq ans.

Le directeur général dirige les enquêtes sans que les Etats ou les institutions ne puissent le solliciter ou orienter son travail. D’ailleurs, si le directeur général estime que son indépendance est mise en cause, il dispose d’un recours spécial devant la Cour de justice de l’UE (CJUE).

Cette indépendance est renforcée par la présence d’un comité de surveillance, composé de cinq experts extérieurs à l’Office.

L’Olaf fait partie de la Commission européenne, et est placé sous la responsabilité du commissaire chargé au Budget et à l’Administration, actuellement l’Autrichien Johannes Hahn. Lequel peut, en principe, prendre des mesures disciplinaires contre le directeur général.

Quelques exemples d’enquêtes de l’Olaf

Entre 2010 et 2020, l’Olaf a mené à son terme près de 2 200 enquêtes et a présenté plus de 3 000 recommandations de mesures judiciaires ou financières aux autorités des Etats membres. En 2021, l’Office a conclu 212 enquêtes qui ont mené à 294 recommandations auprès des autorités nationales et européennes.

Récemment, l’Olaf a mené plusieurs enquêtes qui ont reçu un écho médiatique. Le 28 avril, le directeur de Frontex, Fabrice Leggeri, présentait sa démission. Il était visé depuis début 2021 par une enquête de l’Office pour “non-respect des procédures, déloyauté à l’égard de l’Union européenne et ses institutions, ainsi qu’une mauvaise gestion des équipes de l’agence”, rapportait Libération. Le rapport n’a pourtant pas encore été rendu public.

Le 28 avril 2022, la Commission européenne déclenchait officiellement le mécanisme de conditionnalité contre la Hongrie. Cette procédure, qui peut aboutir à suspendre des versements européens en cas de violation de l’état de droit par un Etat membre, a été déclenchée sur la foi de “sérieuses inquiétudes” concernant l’utilisation des fonds européens et une corruption persistante dans le pays. Des craintes formulées par l’Olaf auprès de la Commission et dans son rapport annuel en 2021, où le pays occupe une bonne place au classement des irrégularités dans l’utilisation des différents financements de l’UE. Et ce alors qu’en février 2022, l’Olaf a signé un accord de coopération avec le procureur général hongrois afin de mieux protéger l’utilisation des fonds européens.

L’Office européen a également accusé, le 16 avril dernier, la finaliste de l’élection présidentielle française, Marine Le Pen, d’avoir détourné de l’argent public européen lorsqu’elle siégeait au Parlement européen. Avec trois de ses proches, elle aurait détourné près de 600 000 euros d’argent public, selon le rapport de l’Olaf.

L’agence enquête également sur la contrefaçon de médicaments, les importations frauduleuses, les trafic de cigarettes ou encore les transferts illicites de déchets.

“Dalligate”

Le 16 octobre 2012, le commissaire européen à la Santé, le Maltais John Dalli est poussé à la démission après des révélation faites par l’Olaf concernant un possible trafic d’influence auprès de l’industrie du tabac. Dans un rapport, l’Office explique qu’un homme d’affaires, Silvio Zammit, faisant valoir des liens avec John Dalli, aurait approché un fabricant suédois de tabac (Swedish Match) afin de faire pression sur ce même commissaire et faire modifier une directive sur le tabac, en discussion à l’époque. Mais un document émis par le comité de surveillance de l’Olaf a sérieusement mis en cause l’enquête menée par l’agence : trop rapide, procédures illégales, intervention du directeur de l’Olaf, soupçon de manque de neutralité et enquête trop restreinte. Le “Dalligate” a même ébranlé le président de la Commission européenne de l’époque José Manuel Barroso.

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