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Qu'est-ce que l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) ?

L'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) a pour rôle principal d'aider les Etats membres de l'Union européenne et de l'espace Schengen à sécuriser leurs frontières extérieures.

Ces agents italien et portugais participent à l'opération Themis, lancée par Frontex en février 2018 - Crédits : DR / Frontex
Ces agents italien et portugais participent à l’opération Themis, lancée par Frontex en février 2018 - Crédits : DR / Frontex

Les Etats membres de l’Union européenne et de l’espace Schengen sont responsables du contrôle de leurs frontières. L’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), basée à Varsovie en Pologne, a pour mission de les assister. Outre le contrôle aux frontières, les opérations de Frontex couvrent également des tâches liées à la sécurité maritime, aux contrôles de sécurité, aux activités de recherche et de sauvetage, ainsi qu’à la protection de l’environnement.

Comment Frontex a-t-elle été créée ?

Inaugurée officiellement le 6 octobre 2016, l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes remplace l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne, créée en 2004. Elle garde toutefois le surnom et la personnalité juridique de cette dernière, Frontex, tout en complétant ses missions et ses moyens.

Le projet d’une telle agence n’était pas nouveau. Il n’a toutefois vu le jour qu’après l’arrivée de plus d’un million de migrants en Europe en 2015. Plusieurs pays dont l’Allemagne, l’Autriche, la Suède et des Etats d’Europe de l’Est avaient alors rétabli provisoirement des contrôles à leurs frontières intérieures pour bloquer les franchissements, suspendant la libre circulation au sein de l’espace Schengen.

Le 9 septembre 2015, le président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker a donc proposé la création d’un corps européen de garde-frontières et de garde-côtes. Un an après, le 6 octobre 2016, la nouvelle Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes a été inaugurée, à l’occasion de l’envoi de renforts de Frontex en Bulgarie.

Outre l’assistance aux Etats membres qui la réclament, le Conseil de l’UE peut décider, à la majorité qualifiée, d’une intervention de Frontex dans un pays de l’UE qu’il estime débordé, même si ce dernier ne demande pas d’aide. Si le pays visé refuse, les autres pays, notamment ses voisins, peuvent être autorisés à réintroduire des contrôles aux frontières intérieures de l’espace Schengen.

L’Agence a par ailleurs la possibilité d’intervenir sur le sol d’Etats extérieurs à l’Union européenne à leur demande. Son mandat lui permet d’y envoyer des officiers de liaison et de lancer des opérations conjointes avec ces pays.

Quel rôle joue Frontex en matière migratoire ?

L’Agence aide les Etats membres confrontés à une forte pression migratoire, en participant, par exemple, à l’enregistrement et à l’identification des migrants à leur arrivée (aux frontières extérieures mais aussi dans les ports et les aéroports). Elle coordonne si nécessaire le déploiement de moyens techniques et humains supplémentaires. C’est notamment ce qu’elle fait dans le cadre de l’opération Poséidon, lancée en 2016, pour laquelle 600 agents ont été dépêchés en Grèce afin d’aider à la lutte contre la criminalité transfrontalière, participer aux opérations de sauvetage en mer et à l’enregistrement des migrants arrivant sur le sol grec.

Ces opérations maritimes, aériennes et terrestres (en Méditerranée et dans les pays de l’Est notamment) sont menées par des garde-frontières mis à la disposition de Frontex par les Etats membres. Reconnaissables à leur brassard ou à leur dossard bleu clair, ils sont toujours accompagnés par des agents de l’Etat membre dans lequel a lieu l’opération.

A l’été 2018 par exemple, dans le cadre de l’opération Minerva, Frontex a aidé les autorités espagnoles à contrôler les passagers arrivant du Maroc par ferry. L’agence a également déployé des experts en documents contrefaits et des agents formés pour repérer les véhicules volés.

Triton, Themis… surveillance et sauvetage en Méditerranée

Le droit international oblige tous les navires à fournir une assistance aux personnes en détresse en mer. Selon son règlement, Frontex est tenue, au cours de ses opérations de surveillance des frontières, de fournir une assistance technique et opérationnelle aux États membres appelés pour des opérations de sauvetage. Ces opérations sont néanmoins coordonnées par les centres nationaux de coordination des secours en mer (MRCC), qui font appel aux navires les plus proches, quels que soient leurs pavillons.

Après l’opération Triton lancée en 2014, qui avait permis à l’Union européenne de prendre part au sauvetage de 38 000 personnes en Méditerranée, Frontex a lancé en février 2018 l’opération Themis. Celle-ci vise à mieux surveiller l’activité des passeurs, soulager l’Italie ou l’Espagne, parfois démunies face aux arrivées, et porter secours aux migrants en mer. Au 11 novembre 2020, 265 812 personnes ont été secourues dans le cadre de cette opération.

En matière de lutte contre l’immigration illégale, Frontex coordonne aussi des opérations de renvoi de migrants irréguliers vers leurs pays d’origine (chaque Etat membre restant libre de déterminer quelle personne doit être renvoyée). Elle peut aider les pays de l’UE à financer les opérations de retour et à coopérer avec les pays tiers chargés des procédures de réadmission. L’implication de Frontex passe notamment par l’affrètement d’avions ou la réservation de places dans des vols commerciaux et par l’obtention des documents de voyage nécessaires pour la personne concernée.

Une carte réalisée par le Conseil de l’UE fait le point, au 11 novembre 2020, sur les opérations actuellement menées en Méditerranée par Frontex.

Quelles sont les autres activités de l’agence ?

L’Agence européenne assure une veille permanente de la situation aux frontières extérieures de l’UE et de l’espace Schengen : elle analyse les tendances et collecte des données sur les personnes liées aux filières d’immigration clandestine ou aux activités criminelles transfrontalières (trafics, terrorisme, pêches illégales…). Elle transmet ces informations aux Etats membres et à l’office européen de police Europol.

Sur le terrain, l’agence met à disposition des Etats du matériel de surveillance des frontières et d’intervention (véhicules, avions, navires…) ainsi que des agents et des experts issus des Etats membres. Cela permet à l’agence de réagir rapidement lorsqu’un Etat membre ou associé la sollicite.

Enfin, Frontex détermine des normes pour harmoniser la formation des garde-frontières et des garde-côtes dans les États et uniformiser les normes de contrôles aux frontières. Cela doit permettre de garantir une égalité de traitement entre les personnes, quel que soit le pays qu’elles traversent. Cette harmonisation permet aussi de rendre la coopération plus efficace lors des opérations.

De quels moyens dispose l’agence ?

Environ 700 personnes originaires de 29 pays travaillent actuellement à Varsovie, au siège de Frontex. La plupart sont employées par l’Agence elle-même, mais un quart “volant” correspond à des experts nationaux détachés par les Etats membres pour quelques années. Ces agents du siège sont notamment chargés de l’analyse des risques, de l’élaboration de standards communs d’entraînement, de la coopération internationale ou encore des affaires juridiques et des droits fondamentaux. Leur effectif devrait passer à 1 250 personnes d’ici à 2021.

Dotée d’un budget de 460 millions d’euros en 2020, Frontex peut désormais acquérir son propre matériel, même si dans les faits, ce sont toujours les Etats membres qui mettent à sa disposition des navires, des hélicoptères et des avions patrouilleurs, moyennant le remboursement des coûts de déploiement (Frontex ne disposait, début 2019, que de petits équipements tels que des détecteurs de CO2 ou des lunettes à vision nocturne, selon un responsable de l’agence interrogé par Toute l’Europe).

Ce sont également les Etats membres qui lui fournissent les moyens humains à déployer sur le terrain, Frontex ne disposant pas encore de ses propres garde-côtes. En moyenne, pour l’ensemble de ses missions, l’agence déploie ainsi en continu entre 1 200 et 1 500 agents en Europe, détachés de leurs pays pour quelques semaines ou mois.

Deux fois par an, des représentants des pays de l’UE se réunissent à Varsovie pour établir une liste des moyens humains et matériels qu’ils peuvent mettre à la disposition de Frontex. En février 2019, 976 agents, 17 bateaux, 4 avions, 2 hélicoptères et 59 voitures de patrouille étaient ainsi engagés sur le terrain.

Depuis décembre 2016, l’agence dispose par ailleurs d’une “réserve de réaction rapide” , constituée de 1 500 agents que les États européens sont tenus de placer en réserve en permanence, selon une répartition pré-établie. En situation de crise ou d’urgence aux frontières extérieures, Frontex peut ainsi déployer (en plus des agents qui le sont régulièrement dans ses opérations) ces garde-frontières, douaniers et experts en quelques jours. Mais cette réserve n’a encore jamais été sollicitée.

En septembre 2018, la Commission européenne a proposé de doter Frontex de ses propres navires, avions et véhicules, et d’un corps permanent de 10 000 agents (en plus de la réserve de réaction rapide). Après un déploiement initial de 5 000 agents en 2021, celui-ci devrait être “pleinement opérationnel d’ici à 2027″ , indique le Parlement.

Plus précisément, il sera alors composé de 3 000 employés permanents de Frontex déployés sur le terrain et d’agents détachés par les Etats membres sur une base obligatoire (3 000 agents détachés sur le long terme et 4 000 pour une période plus courte - un an, par exemple), selon le service de presse de l’agence interrogé par Toute l’Europe.

Le coût de ce renforcement est estimé à 1,3 milliard d’euros pour la période 2019-2020 et à 5,14 milliards d’euros pour la prochaine période budgétaire de l’UE, de 2021 à 2027.

S’agissant du mandat des agents permanents, “l’Agence modernisée sera en mesure de soutenir les procédures de retour dans les États membres, par exemple en identifiant les ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier et en aidant les autorités nationales à obtenir les documents de voyage” , résume le Parlement européen. “Par ailleurs, la coopération avec les pays tiers sera renforcée, en permettant la conclusion de nouveaux accords allant au-delà de la limitation actuelle aux pays du voisinage de l’UE.

A quelles critiques l’agence est-elle confrontée ?

A plusieurs reprises, Frontex a été sous le feu des critiques pour avoir supposément toléré, voire commis, des mauvais traitements infligés aux migrants.

En août 2019, une enquête conjointement menée par le site d’investigation allemand Correctiv, la chaîne publique du même pays ARD et le quotidien britannique The Guardian, a reproché à l’agence de tolérer des maltraitances de la part de garde-frontières en Hongrie, en Grèce et en Bulgarie. Des accusations qui portaient également sur des agents de Frontex, lesquels auraient par exemple expulsés des mineurs non accompagnés. L’agence avait alors répondu ne pas avoir “autorité sur le comportement des polices aux frontières locales” . Quant à ses agents, elle faisait valoir qu’aucune plainte n’avait été déposée contre eux, tout en indiquant sa volonté d’examiner la question et de prendre les mesures nécessaires.

Un an plus tard, en octobre 2020, une nouvelle enquête de plusieurs médias, dont l’Allemand Der Spiegel et l’Américain New York Times, rapportait l’implication d’agents de Frontex dans des refoulements illégaux de migrants en mer Egée. “Nous n’avons pas trouvé de preuve d’une participation active, directe ou indirecte, de la part du personnel de Frontex ou d’agents déployés par Frontex dans des refoulements” , a pour sa part affirmé le 1er décembre 2020 le directeur de l’agence, le Français Fabrice Leggeri, face aux eurodéputés de la Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE) du Parlement européen. Ses explications n’ont pas convaincu les députés européens du groupe parlementaire social-démocrate S&D, qui a demandé dans la foulée sa démission, rejoignant ainsi les eurodéputés de gauche radicale de la GUE/NGL.

Les accusations d’implication de Frontex dans des mauvais traitements, au moins de manière indirecte, remontent à plusieurs années. En 2011, l’ONG Human Rights Watch estimait déjà que les migrants interceptés le long de la frontière gréco-turque par le personnel de l’agence étaient envoyés dans des centres de détention où ils étaient détenus dans des conditions dégradantes. Un porte-parole de la Commissaire chargée des Affaires intérieures de l’époque, Cecilia Malmström, avait alors déclaré que les agents de Frontex ne pouvaient “pas être tenus responsables pour les conditions des centres de détention en Grèce” , qui étaient du ressort de l’Etat membre.

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