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Lobbies, citoyens, agences... quelle influence sur les décisions européennes ?

Avant de prendre une décision, les institutions européennes consultent d’autres acteurs. Lobbies, citoyens, organes européens… Comment ceux-ci agissent-ils sur la législation européenne ?

La société civile exerce une influence conséquente sur les décisions européennes. Ici, l'activiste climatique suédoise Greta Thunberg en visite au Parlement européen, le 4 mars 2020 - Crédits : Pietro Naj-Oleari / Flickr Parlement européen CC BY 2.0
La société civile exerce une influence conséquente sur les décisions européennes. Ici, l’activiste climatique suédoise Greta Thunberg en visite au Parlement européen, le 4 mars 2020 - Crédits : Pietro Naj-Oleari / Flickr Parlement européen CC BY 2.0

Les lobbies

Soupçonnés d’être les véritables décideurs à Bruxelles, comment les lobbies interviennent-ils dans le processus décisionnel européen ? Le terme “lobby” (ou “groupe d’intérêt”) ne recouvre pas seulement l’action des grandes firmes internationales. Les multinationales usent effectivement de leurs ressources financières, sociales (leur réseau) et communicationnelles pour essayer d’influencer la prise de décision au sein de l’Union européenne, mais de nombreux autres groupes d’intérêt essayent eux aussi d’avoir un poids auprès des institutions.

La nature des lobbies est ainsi très diverse, allant d’une association patronale comme Business Europe qui représente une quarante organisations patronales de 35 pays (dont le MEDEF français) à une union des gardes-forestiers européens. Une ONG, une université, un syndicat ou encore une fondation religieuse peuvent aussi se constituer en groupes d’intérêt… Mais chaque acteur de ce type dispose de ressources et d’accès aux institutions différents, ce qui a un impact sur le poids qu’il peuvent avoir auprès des pouvoirs publics.

Les lobbies ont plusieurs moyens d’action pour essayer d’influencer la prise de décision de l’Union européenne : contacts personnalisés avec les membres d’institutions européennes, presse, campagnes de mobilisation, groupes de réflexion/think tanks, participation à des groupes consultatifs et de travail… les possibilités d’action sont vastes.

Etant au contact du terrain et des réalités économiques et sociales, les groupes d’intérêt représentent une source d’expertise pour les députés et fonctionnaires européens. A ces derniers de garder ensuite le recul nécessaire face à des discours toujours orientés… L’enjeu réside dans leur faculté à faire le tri et, surtout, à consulter une pluralité d’acteurs qui leur permettra de se forger une vision la plus nuancée possible de la situation.

La question de la transparence s’est révélée d’un intérêt public majeur. L’opacité des relations entre acteurs publics et privés est ainsi régulièrement dénoncée. Des progrès ont été réalisés avec la mise en place en 2011 d’un registre de transparence commun au Parlement européen et à la Commission, où les représentants d’intérêts doivent s’inscrire et où les rendez-vous avec eux sont consignés. Après une proposition de la Commission européenne en septembre 2016 et plus de quatre ans de négociations, le registre de transparence a finalement été étendu au Conseil.

Mais ces avancées apparaissent à plusieurs égards limitées et des progrès pourraient encore être accomplis. A titre d’exemple, l’obligation pour les parlementaires européens d’inscrire leurs entretiens avec des représentants d’intérêts au registre de transparence ne concerne, et ce depuis janvier 2019 uniquement, que les présidents de commission, les rapporteurs et rapporteurs fictifs (qui représentent leur groupe politique pendant le travail parlementaire). Les rencontres considérées comme informelles, par exemple une invitation à un cocktail, ne sont par ailleurs pas couvertes par cette obligation.

En ce qui concerne le Conseil, la révision du registre de transparence, qui doit encore être formellement adoptée, n’impose pas de règles fortement contraignantes. Les représentations permanentes des Etats membres auront ainsi la possibilité de rendre obligatoire l’inscription des lobbyistes au registre, seulement pendant les six mois de la présidence tournante du Conseil assurée par leur pays et six mois avant également. Une règle qui ne repose donc, pour l’heure, que sur la base du volontariat.

Les citoyens

Comme dans toute démocratie représentative, l’un des principaux pouvoirs des citoyens repose dans les élections européennes et nationales. Leur vote détermine les orientations politiques de l’Union. Les députés européens élus par les citoyens lors des élections européennes amendent et votent la législation européenne.

Les Etats membres ayant un rôle majeur dans l’élaboration des politiques européennes, le vote des citoyens aux élections nationales est aussi déterminant pour l’avenir de l’UE. La réélection de David Cameron au Royaume-Uni en 2015, en partie sur la promesse de mener un référendum sur la sortie de son pays de l’Union européenne, laquelle a conduit au Brexit, en est peut-être l’exemple le plus frappant.

Au niveau de la Commission européenne, l’influence s’exerce en particulier par le biais de consultations publiques, organisées par l’exécutif européen lorsqu’elle souhaite proposer un nouveau texte législatif ou en réviser un. Chaque consultation vise un public particulier, du citoyen aux parlements nationaux en passant par les entreprises.

Depuis l’entrée en vigueur du traité de Maastricht (1993), les citoyens ont également un droit de pétition. Ces pétitions sont adressées au Parlement européen et doivent porter sur un domaine qui relève des compétences de l’Union européenne. Les eurodéputés, après étude de recevabilité par la commission des pétitions, peuvent ensuite demander à la Commission européenne de se saisir du sujet soulevé par la pétition.

Depuis le traité de Lisbonne (entré en vigueur en 2009), les citoyens disposent en outre de l’initiative citoyenne européenne (ICE) : si un million de citoyens européens d’au moins sept Etats membres soutiennent une initiative, la Commission est tenue d’examiner la proposition. Cette dernière n’est cependant pas contrainte de donner suite à l’initiative. Le nombre d’ICE ayant débouché sur un texte de la Commission européenne est ainsi très limité.

Autre levier d’influence pour les citoyens : la justice. Il leur est possible de saisir la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). S’ils estiment, par exemple, que la Commission n’a pas fait correctement appliquer une directive, ils ont le droit de l’attaquer. De même, s’ils considèrent qu’une législation est contraire aux traités, ils peuvent la contester.

Enfin, les citoyens disposent de leur droit de manifestation et de grève, deux moyens d’actions qui ont un impact sur les décisions politiques. Dans le cadre d’une législation sur la pollution de l’air, par exemple, les ONG et les citoyens se mobiliseraient certainement afin que le texte soit le plus protecteur possible.

Les agences et comités européens

Les agences de l’Union européenne sont des organes, qui disposent d’une personnalité juridique, chargés d’un domaine spécialisé parmi les politiques de l’Union européenne. Si elles ont un rôle principal d’exécution, celles-ci peuvent également être amenées à produire des avis et certaines de leurs actions ont un poids considérable. C’est ainsi l’Agence européenne des médicaments qui a délivré un avis favorable au vaccin Pfizer-BioNTech contre le Covid-19, avant qu’il puisse recevoir une autorisation de mise sur le marché par la Commission européenne. Il existe actuellement 51 agences européennes.

Cinq groupes d’agences européennes sont à distinguer. Les agences décentralisées assument des fonctions liées à la mise en œuvre des politiques de l’UE. L’Agence européenne des produits chimiques par exemple, créée par le règlement REACH de décembre 2006, a pour rôle de réguler les substances chimiques en évaluant notamment leur dangerosité. Les agences exécutives sont quant à elles mises en place par la Commission européenne pour une durée limitée afin de gérer des programmes de l’UE, à l’instar de l’Agence exécutive pour la recherche (REA) qui prend en charge des subventions communautaires de recherche. Deux autres groupes d’agences concernent celles liées à la politique de sécurité et de défense commune et les agences et organes Euratom. Enfin, une dernière catégorie d’agences regroupe des organismes créés dans le cadre de partenariats public-privé entre la Commission européennes et des entreprises privées.

Si les avis qu’ils émettent ont une valeur consultative et donc non contraignante, l’influence des comités de l’Union européenne n’en demeure pas moins bien réelle, les principales institutions européennes étant souvent tenues de les consulter. A cet égard, ils peuvent conduire les décideurs européens à penser les textes législatifs en fonction des perspectives qu’ils mettent en exergue (celles du monde du travail, des ONG ou encore des régions…).

Le comité social et économique européen (CESE) est composé de 329 membres représentant les milieux économiques et sociaux. Ceux-ci représentent trois groupes : les employeurs, les confédérations syndicales et les activités diverses (dont les ONG). Les membres sont proposés par les gouvernements nationaux.

Lorsque la Commission informe le CESE de sa volonté de proposer une nouvelle législation, ses membres, issus de la société civile, se rassemblent selon la section concernée (il existe 6 sections thématiques) en groupe d’étude et publient un avis. Dans l’exemple d’une législation sur la pollution, ce serait la section “Agriculture, développement rural et environnement” qui étudierait le projet de proposition de la Commission. Un de ses objectifs serait alors de faire valoir les intérêts des secteurs économique et social en apportant l’expérience du “terrain” de ses membres. Dans le cas de la réduction des émissions polluantes, les membres du CESE pourraient par exemple rappeler la nécessité d’agir en matière de réduction des émissions de polluants, remettre la mesure dans un contexte d’économie mondialisée et s’assurer que celle-ci ne mette aucun emploi en danger.

Créé par le traité de Maastricht et composé de 350 membres, le Comité des régions (CdR) regroupe des représentants de différentes régions et villes européennes. Lorsqu’il est consulté, il apporte l’expertise des élus locaux et régionaux et leur connaissance du terrain et veille au respect du principe de subsidiarité. Le CdR publie des avis et des recommandations. Dans le cas des émissions polluantes, le Comité pourrait par exemple recommander une politique à plusieurs échelons et les moyens à mettre en œuvre aux échelles locale et régionale.

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