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Brexit, climat, migrations... avec quelle procédure les textes européens sont-ils adoptés dans chaque domaine ?

La majorité des textes européens est aujourd’hui adoptée selon la procédure législative ordinaire, qui fait intervenir les trois principales institutions de l’UE. Certaines décisions en revanche sont prises selon des modalités différentes.

Dans la majorité des cas désormais, le Parlement européen est pleinement associé au vote des textes via la procédure législative ordinaire
Dans la majorité des cas désormais, le Parlement européen est pleinement associé au vote des textes via la procédure législative ordinaire - Crédits : Mathieu Cugnot / Parlement européen

L’Union européenne adopte ses actes législatifs de plusieurs façons, selon le domaine dont il relève. Toutefois, chaque procédure implique les trois institutions européennes qui constituent le “triangle institutionnel” : la Commission, le Conseil de l’UE et le Parlement européen.

Ce dernier participe à l’élaboration des textes à des degrés divers, en fonction de la base juridique pertinente pour chacun de ces actes. Son rôle a progressivement évolué d’une participation exclusivement consultative à une codécision sur pied d’égalité avec le Conseil.

La procédure législative ordinaire

A partir de l’Acte unique européen (1986), le rôle du Parlement a été considérablement renforcé. Aujourd’hui, il est pleinement associé au vote des textes européens via la procédure législative ordinaire (PLO), appelée avant le traité de Lisbonne (2007)  procédure de codécision.

Trouvant sa source juridique dans l’article 294 du traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE), elle est la manière la plus courante de voter les textes législatifs au sein de l’Union européenne et s’applique actuellement à 85 domaines, soit leur grande majorité. Parmi ceux-ci, on peut noter le marché intérieur et la gouvernance économique, la libre circulation des travailleurs, l’agriculture, la politique régionale, la justice et les affaires intérieures, l’éducation et la formation professionnelle, la culture et le sport, l’énergie, le tourisme, la politique spatiale, l’environnement, l’industrie, la protection des consommateurs, la santé publique, la politique sociale, les transports, les questions relatives à l’asile, l’immigration ou les visas.

Le 9 juillet dernier est ainsi paru au Journal officiel de l’Union européenne la loi européenne sur le climat, adoptée selon la procédure législative ordinaire, qui fixe notamment l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050 au niveau européen.

Le type de procédure n’est pas liée à la compétence exercée par l’Union européenne. Ainsi, la procédure législative ordinaire s’applique aussi bien à des compétences exclusives de l’UE, c’est-à-dire des domaines où elle est la seule habilitée à décider, qu’à des compétences d’appui, lorsque les Etats membres sont les acteurs principaux de la prise de décision.

Elle se déroule de la façon suivante : la Commission européenne présente une proposition législative, puis le Parlement européen (à la majorité simple) et le Conseil de l’UE (à la majorité qualifiée) se prononcent en première et, si nécessaire, en deuxième lecture, en apportant le plus souvent des amendements au texte initial.

Ils peuvent également adopter le texte en l’état, le rejeter (le Parlement uniquement) ou ne pas s’accorder sur un texte de compromis. En cas de désaccord persistant, l’acte est examiné par un comité de conciliation. Il peut être abandonné si aucun projet commun n’est approuvé.

Les procédures législatives spéciales

Cependant, certains domaines échappent à la procédure législative ordinaire et sont régis par d’autres types de procédures législatives dites “spéciales”, dans lesquelles le rôle du Parlement est limité à une consultation ou une approbation. L’article 289 paragraphe 2 du TFUE prévoit ces dispositifs.

L’approbation

Dans certaines configurations, le Conseil peut adopter des propositions législatives après avoir obtenu l’approbation du Parlement européen. Ce dernier a alors le pouvoir d’accepter ou de rejeter une proposition législative, mais sans pouvoir amender le texte.

Cette procédure s’applique aux accords internationaux négociés par l’UE, pour l’adhésion de nouveaux membres de l’UE ou pour les modalités de retrait de l’UE, en cas de violation grave des droits fondamentaux (article 7 du traité sur l’Union européenne) ainsi que pour les dispositions législatives contre les discriminations. Elle est également utilisée pour la décision finale relative à la nomination des membres de la Commission européenne.

En avril 2021, le Parlement européen a par exemple donné son approbation à l’accord de commerce et de coopération entre l’UE et le Royaume-Uni, négocié quatre mois plus tôt par les équipes de la Commission européenne et le gouvernement britannique. En novembre 2019, les eurodéputés s’étaient cette fois prononcés sur la composition du collège des commissaires européens, après avoir auditionné ces derniers.

La consultation

Pour d’autres textes européens, le Conseil adopte une proposition législative après que le Parlement a donné son avis sur celle-ci.

Ce dernier peut alors approuver, rejeter voire amender une proposition. Mais le Conseil n’est pas juridiquement tenu de suivre l’avis du Parlement. En revanche, il ne peut statuer avant d’avoir reçu l’avis des eurodéputés.

Cette procédure concerne les dérogations aux règles du marché intérieur et au droit de la concurrence ou bien les accords internationaux adoptés dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). La fiscalité entre également dans cette catégorie.

L’adoption du budget

Si elle ne constitue pas à proprement parler une “procédure législative spéciale” au sens des traités, l’adoption du budget annuel de l’Union européenne diffère légèrement de la procédure législative ordinaire.

Si le comité de conciliation parvient à un accord, le Conseil et le Parlement disposent d’un délai de 14 jours pour approuver le projet. Si le Conseil rejette l’accord, le Parlement peut avoir le dernier mot à la majorité de ses membres et des 3/5e des suffrages exprimés.

L’adoption du cadre financier pluriannuel, le budget à long terme (7 ans) de l’UE, obéit encore à une autre logique dans laquelle le Conseil européen, la réunion des chefs d’Etat et de gouvernement, jouit en pratique d’un pouvoir important même s’il n’a pas de fonction législative.

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