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La politique étrangère et de sécurité commune (PESC)

Les Etats européens conservent une pleine souveraineté sur leurs politiques étrangères respectives. La politique étrangère et de sécurité commune (PESC) offre toutefois aux Vingt-Sept des moyens pour agir ensemble face à des défis géopolitiques communs.

Définie dans le traité de Maastricht en 1992, la politique étrangère et de sécurité commune permet aux Etats membres de l'UE de coordonner leurs prises de position en matière de politique extérieure - Crédits : lillisphotography /iStock
La politique étrangère et de sécurité commune permet aux Etats membres de l’UE de coordonner leurs prises de position en matière de politique extérieure - Crédits : lillisphotography / iStock 

Le traité de Maastricht, signé en 1992, a défini les objectifs propres à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). 15 ans plus tard, le traité de Lisbonne les englobe au sein des objectifs de l’action extérieure de l’Union (article 21 du traité sur l’Union européenne), à savoir :

  • sauvegarder ses valeurs, ses intérêts fondamentaux, sa sécurité, son indépendance et son intégrité ;
  • consolider et soutenir la démocratie, l’état de droit, les droits de l’homme et les principes du droit international ;
  • préserver la paix, prévenir les conflits et renforcer la sécurité internationale ;
  • soutenir le développement durable sur le plan économique, social et environnemental des pays en développement dans le but essentiel d’éradiquer la pauvreté ;
  • encourager l’intégration de tous les pays dans l’économie mondiale, y compris par la suppression progressive des obstacles au commerce international ;
  • contribuer à l’élaboration de mesures internationales pour préserver et améliorer la qualité de l’environnement et la gestion durable des ressources naturelles mondiales, afin d’assurer un développement durable ;
  • aider les populations, les pays et les régions confrontés à des catastrophes naturelles ou d’origine humaine ;
  • promouvoir un système international fondé sur une coopération multilatérale renforcée et une bonne gouvernance mondiale.

Les instruments de la PESC

La politique étrangère et de sécurité commune donne la possibilité à l’Union européenne de parler d’une seule voix sur la scène internationale, lorsque les intérêts communs des États membres le lui permettent.

L’UE adopte ainsi régulièrement des décisions sur ses intérêts et ses objectifs stratégiques, les actions à mener et les positions à adopter en matière de politique étrangère.

Relations diplomatiques

L’UE entretient des relations diplomatiques avec la plupart des pays du monde. En dehors de ses frontières, elle est représentée par un réseau de 139 délégations, qui remplissent le rôle de véritables ambassades européennes. La dernière délégation a été inaugurée le 1er février 2020 à Londres, à la suite du Brexit.

Les ministres des Affaires étrangères réunis en Conseil définissent la politique européenne à l’égard de pays ou régions du monde ou sur des thèmes transversaux, comme la non-prolifération nucléaire, la prévention des conflits en Afrique ou encore le soutien à la Cour pénale internationale (positions communes).

Ils mettent également en œuvre des moyens matériels et financiers dans le cadre d’actions communes, telles que la nomination de représentants spéciaux, la mise en place de programmes de déminage et bien sûr l’envoi de forces militaires ou civiles (politique de sécurité et de défense commune, PSDC). Lors de crises internationales en particulier, les Etats membres tentent de définir une position européenne puis d’agir sur le plan diplomatique, voire civil ou militaire.

Parmi les nombreux exemples de positions et d’actions communes, l’UE a exclu les Territoires palestiniens occupés des accords de coopération avec Israël, inscrit la branche armée du Hezbollah sur sa liste noire des organisations terroristes, imposé des embargos et/ou des sanctions économiques et financières aux régimes syrien, biélorusse, iranien ou encore birman.

Sanctions contre les atteintes aux droits de l’homme

Lorsqu’elle constate des atteintes aux droits de l’homme dans un pays ou une région, l’UE peut adopter des sanctions contre des personnes physiques ou morales : gels d’avoirs, embargos sur les armes, restrictions à l’admission sur le territoire de l’Union, interdictions d’investir dans certaines compagnies nationales, suspensions des liaisons aériennes…

À la suite des attentats du 11 septembre 2001 et des divisions sur l’invasion en Irak au printemps 2003, les Etats membres ont souhaité se rassembler autour d’une Stratégie européenne de sécurité (SES). Adoptée lors du Conseil européen de décembre 2003, elle identifie les principales menaces auxquelles est confrontée l’UE - terrorisme, grande criminalité, immigration clandestine, prolifération des armes de destruction massive… -, mais sans toutefois apporter de solution concrète. Elle sera révisée en 2008 pour proposer des plans d’actions. En 2016, la Stratégie globale de l’Union européenne (SGUE) prend la place de la SES, avec une approche englobant les menaces nouvelles - cybercriminalité, changement climatique, sécurité maritime. Mais en quelques années, l’environnement sécuritaire mondial évolue rapidement. 

Parmi les principales évolutions, la multipolarité du monde s’accentue et l’UE se trouve de plus en plus confrontée à des menaces hybrides (cyberattaques, désinformation, terrorisme…), moyens utilisés par des acteurs, étatiques ou non, pour attaquer les Européens sans pour autant leur déclarer officiellement la guerre. Partant de ce constant, le Conseil de l’UE se prononce en juin 2020 en faveur du renouvellement des grandes orientations de la sécurité et de la défense européennes. Une première version du “livre blanc” en la matière, appelé boussole stratégique et qui projette l’Europe à l’horizon 2030, est présentée en novembre 2021 aux ministres des Affaires étrangères et de la Défense des Vingt-Sept. Une fois que les Etats membres se seront mis d’accord sur sa forme finale, la nouvelle feuille de route devrait être adoptée par les chefs d’Etat et de gouvernement lors du sommet européen des 24 et 25 mars à Bruxelles, l’un des grands rendez-vous de la présidence française du Conseil de l’UE.

La politique étrangère et de sécurité commune a été renforcée par le traité de Lisbonne (entré en vigueur en 2009), qui a créé le poste de haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, et mis en place un service diplomatique européen : le Service européen pour l’action extérieure (SEAE). Outre les structures spécifiques à la défense, les principaux organes et personnalités de la PESC sont ainsi :

  • Le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité : il est le chef de la diplomatie européenne, chargé de conduire la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE. Ses tâches sont multiples : diriger la diplomatie traditionnelle, coordonner les autres instruments de politique étrangère, construire des consensus entre les 27 pays de l’UE tenant compte de leurs priorités respectives. Pour ce faire, il préside notamment les réunions mensuelles des ministres des affaires étrangères de l’UE (un rôle autrefois dévolu à la présidence tournante du Conseil), participe aux réunions régulières des dirigeants des pays de l’UE au sein du Conseil européen, représente l’UE dans les instances internationales telles que les Nations unies et dirige l’Agence européenne de défense et l’Institut d’études de sécurité de l’UE. Depuis la mise en place de sa fonction en 2009, le haut représentant fusionne l’ancien poste de Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune et celui de commissaire aux Relations extérieures, en vue de renforcer la cohérence de la politique extérieure de l’UE. Depuis 2009, le chef de la diplomatie européenne est également vice-président de la Commission européenne. La Britannique Catherine Ashton a été la première à occuper ce poste (2009-2014), auquel lui a succédé l’Italienne Federica Mogherini, elle-même remplacée en 2019 par l’Espagnol Josep Borrell. Le haut représentant est assisté par le Service européen pour l’action extérieure (SEAE).
  • Le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) : c’est le corps diplomatique de l’UE composé de fonctionnaires des services compétents du Secrétariat général du Conseil et de la Commission européenne ainsi que de personnels détachés des services diplomatiques nationaux. Il aide le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité à mener la PESC. Le SEAE dispose de délégations dans le monde entier, qui représentent l’UE dans son ensemble. Fonctionnant de manière autonome par rapport aux autres organes de l’UE, il est toutefois légalement tenu de garantir la cohérence de ses politiques avec les autres politiques européennes.
  • Le Comité politique et de sécurité (COPS) : il est constitué des ambassadeurs des Etats membres auprès de l’UE, officiellement appelés représentants permanents, et détient un rôle central dans la préparation et le suivi des travaux de la PESC. Le COPS est chargé de préparer les discussions politiques des ministres des Affaires étrangères et négocie des projets de conclusion. Il exerce également, sous l’autorité du Conseil de l’UE, le contrôle politique et la direction stratégique des opérations de gestion des crises.

La prise de décision

L’article 24 du traité sur l’Union européenne dispose en outre que l’Union est compétente sur “tous les domaines de la politique étrangère ainsi que sur l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union, y compris la définition progressive d’une politique de défense commune qui peut conduire à une défense commune” .

Malgré l’adjectif “commun” qui qualifie la PESC, les Etats membres gardent néanmoins un rôle prépondérant dans la définition de la politique étrangère de l’UE. La règle générale pour le processus décisionnel demeure l’unanimité du Conseil européen et du Conseil de l’UE. Le premier “identifie les intérêts stratégiques de l’Union, fixe les objectifs et définit les orientations générales de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris pour les questions ayant des implications en matière de défense […]”. Le second “élabore la politique étrangère et de sécurité commune et prend les décisions nécessaires à la définition et à la mise en œuvre de cette politique, sur la base des orientations générales et des lignes stratégiques définies par le Conseil européen” (article 26 du traité sur l’Union européenne).

Toutefois, la majorité qualifiée est acceptée dans certains cas : pour les décisions qui viennent faire appliquer une stratégie commune déjà définie par le Conseil européen, pour celles qui s’appuient sur une action ou une position commune déjà adoptée par le Conseil ou sur une proposition du haut représentant, ainsi que pour la nomination de représentants spéciaux. Cette dérogation est tempérée par le principe de “l’abstention constructive”. Celui-ci permet à un Etat de ne pas voter une décision, en assortissant son choix d’une déclaration formelle, sans que cela n’empêche l’adoption de la décision par les autres Etats membres. Si un tiers ou plus des Etats, représentant au moins un tiers de la population européenne, ont recours à ce procédé, la décision n’est pas adoptée.

Lorsqu’un Etat estime que ses intérêts vitaux sont menacés, il peut par ailleurs s’opposer à l’adoption d’une décision commune devant être prise à la majorité qualifiée. Celle-ci n’est alors pas soumise au vote et il revient au haut représentant de trouver un compromis avec l’Etat membre concerné. En cas de blocage persistant, le Conseil peut demander à ce que le Conseil européen, qui décide à l’unanimité, soit saisi de la question.

Enfin, les procédures de coopération renforcée et, pour la PSDC, de coopération structurée permanente, permettent à un nombre restreint d’États membres de prendre des mesures communes de politique étrangère.

Le financement de la PESC

La politique étrangère et de sécurité commune dispose d’un budget autonome (2,375 milliards d’euros pour la période 2021-2027) qui couvre les dépenses administratives et opérationnelles (opérations civiles et représentants spéciaux, pour l’essentiel), à l’exception de celles ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense et des cas où le Conseil en décide autrement à l’unanimité. Les dépenses non financées par le budget de l’Union sont à la charge des Etats membres.

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Commentaires sur La politique étrangère et de sécurité commune (PESC)

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3 commentaires

  • Avatar privé
    Claire Vizy

    Bonjour,

    Vous chiffrez le budget de la PESC à 2375 mds sur 2021-2027. Ne sont-ce pas plutôt des millions ?

  • Avatar privé
    Dominique Andrieu-Villemaine

    L’Europe n’a pas été brillante avec le comportement de Michel à l’égard de Madame Van der Leyen, lequel a déconsidéré l’Europe devant Erdogan. Espérons qu’elle sera plus intelligente et ferme à l’égard de Poutine concernant la frontière ukrainienne et bientôt biélorusse !