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La libre circulation des marchandises

Synthèse 20.05.2020 Léo Lictevout

La libre circulation des marchandises est l'une des quatre libertés fondamentales sur lesquelles repose le marché unique. Au sein de l'Union européenne, les marchandises circulent librement d'un pays à l'autre.

La libre circulation des marchandises dans l'UE

En vertu de la libre circulation des marchandises, celles-ci ne sont pas soumises à des taxes ni à des restrictions en termes de quantité à chaque passage de frontière au sein de l'UE. Seule la protection de la santé, de l'environnement et des consommateurs peut justifier que ces barrières aux échanges de marchandises soient rétablies à l'intérieur de l'Union.

Le traité de Lisbonne (entré en vigueur fin 2009) fait de l'union douanière une compétence exclusive de l'Union européenne (art. 3 TFUE). Depuis 2009, la libre circulation des marchandises est l'objet des articles 28 à 37 du Traité sur le fonctionnement de l'UE. La Cour de justice des Communautés européennes (CJCE, ancêtre de la CJUE) a défini la notion de "marchandises" dans un arrêt de 1968. Ce sont "les produits appréciables en argent et susceptibles, comme tels, d'être l’objet de transactions commerciales". Dans des arrêts postérieurs, elle a pu préciser cette définition en y incluant les œuvres d'art, les pièces de monnaie et billets, ou même les déchets.

Lever les barrières tarifaires et quantitatives

Afin de faciliter la circulation des biens entre leurs territoires, les pays des Communautés européennes ont mis en place des règles douanières communes, transférant progressivement la compétence douanière des Etats membres à l'échelon européen.

Cette levée des barrières douanières comporte deux volets :

  • Un volet intérieur qui se traduit par l'interdiction, pour un État membre, d'imposer des restrictions quantitatives (quotas par exemple) et des droits de douane ou toute autre taxe équivalente sur les importations ou les exportations en provenance ou à destination d'un autre État membre de l'UE (art. 30, 34 et 35 TFUE).
  • Un volet extérieur qui consiste en l'adoption d'un tarif douanier commun (TDC) appliqué aux importations en provenance de pays tiers. Ainsi, lorsque des marchandises proviennent de n'importe quel pays non membre de l'union douanière, elles sont taxées de façon identique par tous les États membres de l'union douanière.

La mise en œuvre s'est faite progressivement. Le traité de Rome, qui en fait le premier fondement de la Communauté économique européenne (CEE), a défini la période de transition durant laquelle les barrières tarifaires entre les États membres devaient été éliminées (art. 12 à 17). Cette période a commencé le 1er janvier 1958 et s'est achevée le 1er juillet 1968. Dans le même temps, le tarif douanier commun a été établi (art. 18 à 29). Ce volet a finalement été réalisé au 31 décembre 1969 (pour les produits agricoles, cette transition a duré jusqu'en 1974).

Par ailleurs, une telle harmonisation du tarif douanier appliqué aux produits extérieurs implique également que la politique commerciale européenne est une compétence exclusive de l'UE : négociations des traités de libre-échange, etc.

Si la levée des barrières douanières entre les Etats membres a été un premier pas vers le marché commun, elle est à distinguer de l'Union douanière qui existe aujourd'hui entre l'Union européenne et des Etats tiers. Monaco (en 1963), Saint-Marin, l'Andorre (en 1991) et la Turquie (en 1995) ont depuis fondé une Union douanière avec l'UE, par le biais d'accords bilatéraux. Les accords d'union douanière avec la Turquie et l'Andorre excluent de leur champ les produits agricoles.

Ces pays ne font ainsi pas partie du marché unique : ils ne sont pas directement concernés par les traités de libre-échange de l'UE, par la libre circulation des personnes ou par l'application des normes européennes.

Marché unique, union douanière, accord de libre-échange… quelles différences ?

Assurer la conformité des produits commercialisés avec la législation européenne

Si elles ne sont plus soumises à des restrictions quantitatives ou tarifaires, les marchandises ne peuvent circuler d'un Etat à l'autre que si leur conformité aux normes qualitatives nationales est avérée. Afin de mettre un terme à ces barrières normatives, les Etats européens ont cherché à rapprocher leurs standards de qualité :

  • Ils ont progressivement mis en place une certaine harmonisation de leurs législations nationales en matière de qualité des marchandises. Les Etats se sont ainsi assurés a minima de la reconnaissance mutuelle de leurs normes : chaque Etat considère les normes de ses voisins comme équivalentes aux siennes.
  • Là où les déséquilibres étaient trop importants, des normes européennes ont été édictées. Pour prouver au consommateur qu'ils sont conformes à ces règles, un certain nombre de produits ont l'obligation de disposer du marquage "CE". C'est par exemple le cas des machines, des jouets ou encore des ascenseurs. Par ailleurs, un système d'accréditation des organismes de vérification de la conformité des produits avec la réglementation a été développé.

En 2008, un nouveau cadre législatif (NCL) a été adopté pour renforcer considérablement les critères de circulation des marchandises dans l'Union. Il régule la commercialisation des produits et définit les niveaux d'exigence auxquels ces derniers doivent se conformer pour assurer la sécurité des consommateurs européens, qu'il s'agisse de marchandises produites par les États membres ou par les pays tiers.

Une politique de surveillance de la qualité des biens non alimentaires est également mise en œuvre par l'UE. Le marché est surveillé pour vérifier que les produits qui circulent ne mettent pas en danger l'environnement ou la santé des consommateurs et qu'ils respectent les règles de concurrence. Cette surveillance passe par la mise en œuvre de méthodes de signalement ou d'échange d'informations.

Cette unicité normative est propre au pays membres du marché commun. Pour les pays tiers, qu'ils soient liés à l'UE par une Union douanière ou par un accord de libre-échange, les contrôles de qualité continuent de s'appliquer aux frontières extérieures.

Le code des douanes de l'Union (CCU), dont la nouvelle version est en vigueur depuis 2016, rassemble l'ensemble des règles qui régissent les relations commerciales de l'UE avec les pays tiers. Enfin, pour que les exigences en termes de sécurité environnementale, sanitaire ou liées au terrorisme, et que la lutte contre la fraude douanière demeurent compatibles avec la libéralisation des échanges, l'UE cherche à renforcer la coopération douanière avec ses partenaires commerciaux. A travers les accords de libre-échange, elle conclut des accords qui renforcent les échanges d'informations entre les autorités douanières. L'UE a notamment signé de tels accords avec le Canada, la Corée, les Etats-Unis, Hong Kong, l'Inde, la Chine et le Japon.

Les obstacles aux échanges au sein du marché intérieur

Si les droits de douane (taxes monétaires), les quotas (qui limitent les importations et les exportations en termes de quantité) et les barrières normatives ont été abolis avec la mise en place du marché intérieur, il y existe d'autres types d'obstacles aux échanges, comme les règlementations nationales et les démarches administratives.

Depuis le traité de Rome (1957), les mesures d'effets équivalents aux droits de douane et aux restrictions quantitatives sont cependant interdites entre les Etats membres (on retrouve aujourd'hui ces dispositions aux articles 28 et 34 du TFUE). Mais si l'interdiction des restrictions quantitatives a été, comme la suppression des droits de douane, effective dès 1968, celle des "mesures d'effets équivalents" n'a pas été achevée au même moment. Le traité ne donnait, en effet, pas de définition claire de cet "effet équivalent".

En 1966, la Cour de justice des Communautés européennes avait estimé que toute taxe qui frappait "spécifiquement un produit importé d'un pays membre", sans toucher le produit national similaire, avait pour résultat, "en altérant son prix, d'avoir sur la libre circulation des produits la même incidence qu'un droit de douane".

Mais en dehors de ce cas, les autres "mesures d'effet équivalents" n'étaient pas définies. Initialement, la Cour de justice des Communautés européennes considérait d'ailleurs que les obstacles liés aux normes nationales étaient conformes avec les traités : les produits en provenance d'un autre État membre devaient, par exemple, respecter les normes qualitatives du pays dans lequel ils étaient exportés.

Ce n'est donc que le 11 juillet 1974 que la CJCE a donné une définition plus globale des mesures d'effets équivalents. L'arrêt Dassonville décrit cette notion comme "toute réglementation commerciale des États membres susceptible d'entraver directement ou indirectement, effectivement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire". Cette définition est étayée par l'arrêt Cassis de Dijon (1979) qui consacre le principe de la reconnaissance mutuelle : celui-ci oblige chaque État membre à accepter sur son territoire les produits légalement fabriqués et commercialisés dans un autre État membre.

Cette interdiction des mesures d'effets équivalents est levée lorsque les restrictions sont justifiées par des raisons de moralité publique, d'ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé, des consommateurs et de l'environnement (art. 36 TFUE). Les États membres peuvent évoquer cet article auprès de la CJUE s'ils souhaitent limiter la libre circulation des marchandises. Cependant, cela ne doit pas "constituer un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre États membres". La limitation de la libre circulation est très encadrée par la CJUE : un Etat membre doit prouver qu'elle est nécessaire lorsqu'il invoque l'article 36 du TFUE.

Le volet externe : le tarif douanier commun et les lois anti-dumping

En supprimant les frontières internes aux échanges de biens, l'Union européenne s'est dotée en parallèle d'une politique commune de gestion de ses frontières extérieures en matière commerciale. Il s'agit essentiellement de la mise en place d'un tarif extérieur commun : un droit de douane exigé à l'entrée d'un produit en provenance d'un pays tiers sur le territoire européen, appliqué au même taux quel que soit le pays d'accueil.

Les relations commerciales de l'Union européenne avec ses partenaires internationaux relèvent donc de la politique commerciale commune. Il s'agit notamment de signer des accords commerciaux avec les autres régions du monde pour négocier de meilleures conditions d'échanges et d'investissements pour les entreprises européennes, en supprimant ou en réduisant les restrictions tarifaires et non tarifaires. 

Une fois que les marchandises en provenance des pays tiers sont entrées dans la zone commerciale commune, elles peuvent circuler librement et ne sont plus soumises aux barrières tarifaires et non tarifaires.

La politique commerciale européenne vise également à protéger les entreprises européennes d'une concurrence déloyale en provenance de pays tiers en mettant en place des instruments de "défense commerciale" et notamment des lois "anti-dumping". L'Union européenne s'est dotée en 2018 de nouvelles lois anti-dumping afin d'être plus efficace notamment vis-à-vis des exportations d'acier chinois, un secteur massivement subventionné par Pékin.
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La politique commerciale commune