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Les dispositifs européens de protection commerciale

Synthèse 08.11.2017

Pour défendre ses Etats membres, l'UE a su se doter d’instruments pour limiter certains effets pervers de la mondialisation. Ceux-ci visent à assurer un commerce équitable avec ses partenaires ainsi qu’à défendre les intérêts des entreprises européennes.

Les dispositifs européens de protection commerciale

"la politique commerciale commune est fondée sur des principes uniformes, notamment en ce qui concerne […]  les mesures de défense commerciale, dont celles à prendre en cas de dumping et de subventions".

Article 207 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

Les instruments de défense commerciale de l'UE visent, conformément aux accords de l’OMC qui autorisent à ses membres de se prémunir contre les pratiques déloyales, à assurer un commerce équitable ainsi qu’à défendre les intérêts des entreprises européennes. Ces instruments ne concernent qu’une part congrue du commerce extérieur communautaire (environ 0,25 % en 2012) mais ils sont d’une importance fondamentale pour certains secteurs stratégiques européens (l’industrie chimique, notamment).

L’antidumping

La réglementation antidumping est l’instrument de défense commerciale le plus utilisé dans l’Union européenne.

Définition

L’UE considère qu’un produit fait l’objet d’un dumping lorsque son prix à l’exportation vers l'UE est inférieur au prix comparable pour le produit similaire dans le pays exportateur. C’est une pratique déloyale qui vise à casser les prix, pour mieux pénétrer les marchés étrangers.

Tout objet faisant l’objet d’un dumping peut être soumis à une procédure antidumping lorsque sa mise en libre pratique dans l'UE cause un préjudice. Pour agir doivent être déterminés :

  • l’existence d’un dumping ;
  • l’existence d’un préjudice ou de la menace d’un préjudice ;
  • un lien de causalité entre le dumping et le préjudice.

Les mesures antidumping sont prises dans l’intérêt de l’industrie et des consommateurs européens.

Il n’y a pas nécessairement dumping si : les coûts salariaux sont inférieurs, si les prix baissent sur le marché du produit, si le prix des produits communautaires est supérieur à ceux de la concurrence extérieure, si les stocks augmentent ou si la consommation fléchit.

Le règlement européen est en accord avec les termes de l’article VI de l’Accord général de l’OMC concernant les mesures antidumping. Les décisions particulières qui s’écarteraient de ces règles sont contestables devant l’Organe de règlement des différends de l'OMC (ORD).

Qui peut porter plainte et quel est le délai d’examen par la Commission ?

Toute personne physique ou morale mais également une association n’ayant pas la personnalité juridique, agissant au nom de l’industrie communautaire (le plus souvent, une fédération professionnelle à la demande des entreprises du secteur touché), peut porter plainte par écrit auprès de la Commission ou d’un État membre qui la lui transmet.

Si des œuvres justifient l’ouverture d’une procédure d’enquête, la Commission doit l’ouvrir dans un délai de 45 jours à compter du dépôt de la plainte. Elle en annonce l’ouverture au Journal officiel de l'Union européenne afin que les parties intéressées se fassent entendre dans les 30 jours. Les plaignants doivent représenter 25 % de la production totale de l’UE du produit concerné.

La procédure d’enquête

L’enquête porte simultanément sur le dumping et le préjudice et est opérée en coopération avec les États membres. La Commission s’adresse à chaque plaignant, aux exportateurs et aux importateurs intéressés, dans le but de préciser l’ampleur et l’origine du préjudice allégué.

Entretemps et après consultation, la Commission peut imposer des droits de douane provisoires n’excédant pas la marge du dumping (soit la différence entre le prix pratiqué sur le marché d’origine et le prix sur le marché de l’UE). L’enquête doit être terminée au plus tard dans un délai de quinze mois (d’où le système de règlement antidumping provisoire, sorte de référé).

Si l’enquête démontre les effets négatifs du dumping, l’Europe corrige les erreurs par des mesures provisoires. Il s’agit généralement d’une amende imposée sur l’importation faisant l’objet d’un dumping.

Les décisions finales sont prises par le Conseil qui adopte une mesure antidumping (taxe douanière). Une mesure antidumping dure cinq ans maximum.

Les enquêtes antidumping menées par l’Union européenne

En 2014, l’Union Européenne a mené 16 enquêtes antidumping dans le monde : des droits provisoires ont été institués dans 2 procédures, 3 affaires ont donné lieu à l’institution de droits définitifs, et 4 enquêtes ont été clôturées sans institution de mesures.

C’est la Chine qui est le pays le plus visé par ces enquêtes : à la fin de l’année 2012, 102 mesures anti-dumping étaient en vigueur en Union Européenne, dont presque la moitié visait la Chine.

Au niveau international, l’UE se situe au 3e rang des utilisateurs de l’antidumping (derrière les Etats-Unis et l’Inde).

Exemple : l’affaire des chaussures en cuir

Le 23 mars 2006, la Commission européenne a adopté des mesures antidumping provisoires à l’encontre des chaussures en cuir en provenance de la Chine et du Viêtnam. Selon l'ancien commissaire au Commerce Peter Mandelson, "ces mesures provisoires adoptées remédieront au préjudice subi par les producteurs de chaussures en cuir européens en raison du dumping, tout en maintenant nos marchés ouverts et en limitant autant que possible les perturbations causées aux échanges".

L'enquête menée par la Commission

À la demande de plusieurs États membres, et particulièrement l’Italie, la Commission a enquêté sur l’existence d’un dumping et sur les préjudices subis par l’industrie communautaire. Son rapport identifie les éléments suivants :

  • il y a évidence manifeste d’une intervention étatique sérieuse dans le secteur de la chaussure en cuir en Chine et au Viêtnam et ces marchés n’en ont, en outre, pas besoin ;
  • il y a préjudice causé aux fabricants de l’UE : la production de chaussures en Europe a reculé d’environ 30 %, les prix d’importations ont chuté plus que de 20%, et le secteur a perdu près de 40 000 emplois.

Cette affaire ne concerne néanmoins que 9 % des paires de chaussures achetées par les Européens. Des droits de douane progressifs ont été adoptés : 16,8 % pour le Viêtnam et 19,4 % pour la Chine. La Commission précise bien qu’il ne s’agit pas de protectionnisme mais de mesure de rétorsion contre un commerce déloyal : "les chaussures en cuir bénéficient de subventions étatiques et font l’objet d’un dumping, ce qui est inacceptable au regard des règles de l’OMC et nous confère le droit de protéger les fabricants européens contre de telles pratiques".

Par souci de clarté, la Commission précise que cette affaire n’a rien à voir avec celle concernant les produits textiles chinois dans les importations répondaient à des règles de concurrence loyales. Elle rappelle à cet effet que seuls 2 % des échanges entre l’UE et la Chine sont frappés de mesures antidumping.

Les mesures antisubventions et les mesures de sauvegarde

Les mesures antisubventions sont semblables aux mesures antidumping, à ceci près qu’elles corrigent plus précisément l’effet de distorsion des échanges provoqué par des subventions accordées aux producteurs étrangers pouvant donner lieu à une action dans le cadre de l’OMC, si l’on peut prouver que ces subventions nuisent aux producteurs européens.

D’après le règlement n°2026/97, visant à transposer en droit européen les dispositions de l’accord sur les subventions conclu dans le cadre de l’OMC, un "droit compensateur peut être imposé afin de compenser toute subvention accordée, directement ou indirectement, à la fabrication, à la production, à l’exportation ou au transport de tout produit dont la mise en libre pratique dans la Communauté cause un préjudice".

La subvention désignée peut être accordée par les pouvoirs publics du pays d’exportation du produit concerné. L’annexe 1 du règlement donne une liste d’exemples de subventions à l’exportation (transfert de fonds direct ou garantie de prêt, recettes publiques exigible non perçues, organisme privé chargé d’exécuter plusieurs fonctions étant du ressort des pouvoirs publics, etc.).

Ce règlement est identique au règlement antidumping en ce qui concerne notamment la détermination du préjudice, la définition de l’industrie communautaire, l’ouverture de la procédure, l’enquête, les mesures provisoires et définitives et la clôture de la procédure.

Un membre de l’OMC peut temporairement restreindre les importations d’un produit si son industrie nationale subit un grave préjudice ou en est menacée par une vague d’importations. Ces mesures de sauvegarde constituent des exceptions au régime commun applicable aux importations, elles peuvent prendre la forme d’un relèvement du taux de droit consolidé ou de restrictions quantitatives (avec des contingents répartis entre les principaux pays fournisseurs). L’UE les applique si des importations, augmentant significativement et étant opérées sous certaines conditions, affectent l’industrie européenne. La procédure peut être engagée à la demande d’un État membre ou à l’initiative de la Commission.

La défense commerciale en pratique

En pratique, ces instruments de défense commerciale ne sont pas utilisés dans les mêmes proportions. Les mesures antidumping représentent 85 % des mesures de défense commerciale, contre 14 % pour les mesures antisubventions et seulement 1 % pour les mesures de sauvegarde.

Si ces dernières sont si peu utilisées, c’est qu’elles relèvent de l’initiative des États. Et si les mesures anti-dumping et antisubventions sont très proches dans leur fonctionnement, les secondes sont beaucoup moins utilisées que les premières tout simplement pour des raisons techniques : il est, en effet, très difficile pour une entreprise ou une association de démontrer l’existence même d’une subvention.

Les pays les plus visés par ces instruments de défense commerciale sont la Chine, l’Inde, la Corée et Taiwan. Le manque à gagner des exportateurs suite à ces mesures de défense est de l’ordre de 43 milliards de dollars en 2009 (dont 27 milliards seulement pour la Chine).

Des instruments à réviser ?

Se pose aujourd’hui la question de l’efficacité de ces instruments de défense commerciale. En effet, ces dispositifs ont été parfois condamnés par l’OMC comme portant atteinte aux règles du commerce international. Surtout, les pays tiers réussissent à les contourner (en modifiant, par exemple, légèrement un produit ou en les classant volontairement dans une catégorie erronée). En outre, se pose la question de leur pertinence car s’ils protègent les intérêts des producteurs européens, ils peuvent entrer en conflit avec ceux des distributeurs et des consommateurs européens.

Le Parlement européen a par ailleurs fait remarquer que, du fait de leurs coûts et de leur complexité, les enquêtes antidumping sont souvent initiées par les grandes entreprises. Les PME se trouvent désavantagées dans l’accès aux instruments de défense. 

Exemple : une affaire de chaussures en cuir (suite)

Le respect des règles de l’UE et de l’OMC dans cette affaire très complexe a suscité de profondes divisions parmi les opérateurs économiques et entre les États membres de l’Union. Cette affaire illustre les deux principaux points abordés dans le Livre vert.

Sous-traitance par les producteurs de l’UE : de nombreuses entreprises européennes des chaussures en cuir dans l’UE et un nombre considérable d’entreprises ont sous-Traité cette fabrication à des pays tiers. Ces dernières sont frappées par le droit antidumping. En outre, en vertu des règles régissant les enquêtes antidumping, seuls les producteurs qui conservent leur production à l’intérieur de l’UE ont été pris en compte pour déterminer si la proportion de l’industrie communautaire requise pour engager la procédure était suffisante. Or, le nombre d’entreprises de l’Union qui délocalisent est de plus en plus élevé et celles-ci représentant des milliers d’emplois dans l’UE. C’est là qu’on atteint la limite du système. Il faut revoir la "notion d’origine".

 

En partenariat avec les éditions Larcier, cet article est extrait du manuel Droit européen des affaires et politiques européennes, sous la direction de Viviane de Beaufort, éditions Larcier.