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Le fonctionnement de l'Europe de la santé

Synthèse 30.11.2020 Barthélémy Gaillard

La santé publique est un domaine qui relève de la compétence des Etats membres, dans lequel l'Union européenne ne peut que compléter leur action. Une marge de manœuvre donc limitée, qui tend cependant à s'élargir face aux défis sanitaires mondiaux tels que la pandémie de Covid-19.

Si le programme Santé de l'Union européenne se matérialisait par des budgets pluriannuels de plusieurs centaines de millions d'euros, son enveloppe budgétaire pourraient maintenant se calculer en milliards - Crédits : sanjeri / iStock

Si le programme Santé de l'Union européenne se matérialisait par des budgets pluriannuels de plusieurs centaines de millions d'euros, son enveloppe budgétaire pourraient maintenant se calculer en milliards - Crédits : sanjeri / iStock

Une compétence d'appui

La santé publique relève par principe de la compétence interne des Etats membres. Les gouvernements nationaux sont donc libres d'organiser et de fournir leurs services de soins comme ils le souhaitent. Mais l'action de l'Union européenne peut compléter ces politiques nationales. Le traité sur le fonctionnement de l'UE (TFUE) lui donne ainsi, à l'article 168, une base pour intervenir dans les domaines (très larges) suivants :

  • L'amélioration de la santé publique ;
  • L'information et l'éducation en matière de santé ;
  • La prévention des maladies et des causes de danger pour la santé physique et mentale ;
  • La lutte contre les grands fléaux, en favorisant la recherche sur leurs causes, leur transmission et leur prévention ;
  • La surveillance, l'alerte et la lutte contre les menaces transfrontières graves sur la santé ;
  • La réduction des effets nocifs de la drogue sur la santé.

Afin de mener à bien ces objectifs et d'améliorer les systèmes de santé nationaux, l'Union doit notamment "favoriser la coopération" avec les Etats tiers et "encourager la coopération" entre les Etats membres et la "coordination" de leurs politiques et systèmes sanitaires, "en particulier dans les régions frontalières".

Des textes contraignants peuvent ainsi être adoptés au niveau européen. A titre d'exemple, les réglementations (nationales) sur le tabac sont assises sur une norme européenne qui limite la teneur en goudron et nicotine et rend obligatoire l'inscription d'un avertissement sur les paquets de cigarettes.

Par ailleurs, depuis l'élargissement de ses compétences par le traité de Lisbonne en 2007, l'UE peut aussi élaborer des "mesures fixant des normes élevées de qualité et de sécurité des organes, du sang [...], des médicaments et des dispositifs à usage médical" ou encore des "mesures dans les domaines vétérinaire et phytosanitaire".

Plus généralement, l’Union s’engage à "assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine" dans toutes ses politiques.

[Podcast] L'Europe de la santé, comment ça marche ?

Une programmation pluriannuelle

Pour plus de cohérence, l'UE agit dans le cadre d'une programmation pluriannuelle, mise en œuvre par l'Agence exécutive pour les consommateurs, la santé et l’alimentation (CHAFEA).

Actuellement inscrit dans la stratégie globale Europe 2020, le Programme Santé pour la période 2014-2020 poursuit "quatre objectifs spécifiques dans 23 domaines prioritaires" :

  • "Prévenir les maladies et favoriser des modes de vie sains" ;
  • "Protéger les citoyens des menaces transfrontières graves" ;
  • "Contribuer à des systèmes de santé innovants, efficaces et viables" ;
  • "Faciliter l’accès des citoyens à des soins de santé sûrs et de qualité".

Le programme 2014-2020 venant à terme, il sera remplacé par le programme EU4Health pour l'exercice 2021-2027. Présentées le 11 novembre 2020, les propositions de la Commission européenne pour une "Europe de la santé", très largement orientées autour de la pandémie de Covid-19, listent les objectifs de la nouvelle programmation :

  •  Obligation d'assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine, en accord avec la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
  •  Renforcement des structures et mécanismes existants pour l'amélioration du niveau de protection, de prévention, de préparation et de réaction aux risques à l'échelle de l'Union ;
  •  Amélioration de la coopération transfrontalière pour lutter contre les menaces sanitaires ;
  •  Elargissement du rôle de l'Union dans la prévention et la coopération internationales.

Pour réaliser ces objectifs, des appels à propositions, appels d'offres et appels pour des actions conjointes sont lancés par la CHAFEA. Les financements sont attribués en fonction des priorités et des critères redéfinis chaque année avec les Etats membres dans un "plan de travail annuel".

Le premier programme Santé (2003-2007) de l'UE bénéficiait d'une enveloppe de 353,77 millions d'euros, le deuxième (2008-2013) de 321,5 millions d'euros. Le programme actuel est quant à lui doté d'un budget de 449,4 millions d'euros. Une dotation qui devrait être largement revue à la hausse pour le prochain exercice 2021-2027. Après la proposition du budget santé de la Commission européenne d'un montant de 9,4 milliards d'euros pour cette période, le Conseil européen s'était accordé sur un montant bien inférieur, à 1,6 milliard d'euros. Un compromis semble se dessiner entre ces deux voies, puisqu'en novembre 2020, les équipes de négociation du Parlement et du Conseil ont trouvé un terrain d'entente autour d'un budget pour le programme santé EU4Health de 5,1 milliards d'euros. Soit un investissement multiplié par plus de 10 par rapport à l'exercice précédent, qui reste néanmoins très limité en comparaison des budgets nationaux en la matière.

Aux crédits européens s'ajoutent les contributions des Etats membres de l'Association européenne de libre-échange (AELE) (Islande, Liechtenstein, Norvège et Suisse), qui bénéficient d'un accès au marché unique.

Le programme Santé

Les agences et organismes européens au service de la santé publique

La direction générale de la santé et de la sécurité alimentaire de la Commission européenne (DG SANTÉ) mène la politique globale de l'UE et suit l'application de la législation dans ces domaines.

L'Agence exécutive CHAFEA met en œuvre le programme Santé.

Mais pour favoriser l'émergence de politiques communes dans des branches plus spécifiques, l'UE s'est aussi dotée d'autres organes spécialisés. On peut ainsi citer l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) créé en 1993 et situé à Lisbonne (Portugal), lequel produit des statistiques comparatives sur la consommation et la circulation des drogues dans l'UE.

Ou bien l'Agence européenne des médicaments (EMA) qui délivre des autorisations de mise sur le marché des médicaments, valables dans les Etats membres de l'Union européenne. Créée en 1995 à Londres (Royaume-Uni), son siège est désormais situé à Amsterdam en raison du Brexit.

Il existe également la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail (Eurofound), le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC), l'Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail (OSHA) ou encore l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA).

Les propositions de la Commission européenne pour une nouvelle Europe de la santé visent à renforcer les moyens alloués au Centre européen de prévention et de contrôle des maladies, qui joue notamment un rôle important dans la cartographie des territoires européens selon leur niveau de risque sanitaire. L'ECDC devrait également jouir de nouvelles prérogatives dans différents domaines tels que les recommandations dans la lutte contre les épidémies, la surveillance de la situation sanitaire, l'élaboration d'un mécanisme d'alerte ou encore la création de nouveaux laboratoires de recherche.

De la même manière, l'Agence européenne des médicaments pourrait à l'avenir coordonner les essais cliniques et en particulier les études d'innocuité et d'efficacité des vaccins, travailler à la préservation de la chaîne de production des médicaments en Europe ou encore proposer des conseils scientifiques sur les médicaments permettant de lutter contre les épidémies.

En effet, en complément et parmi les piliers de cette nouvelle Europe de la santé qu'elle compte faire advenir, la Commission européenne a dévoilé une stratégie pharmaceutique le 25 novembre 2020.

La crise du Covid-19 a en effet souligné les carences en matière de chaîne de production pharmaceutique en Europe : aujourd'hui le continent dépend à 80 % de la Chine et de l'Inde pour se fournir en matières premières indispensables à la conception des médicaments.

A terme, la stratégie a pour but d'assurer le bon déroulement de tout le cycle de vie d'un médicament, de la recherche en laboratoire en passant par sa fabrication jusqu'à sa mise à disposition au plus grand nombre au prix le plus abordable possible.

Ce plan s'attarde tout particulièrement sur les médicaments d'intérêt thérapeutique majeur. Bien que très consommés, ces derniers sont peu rentables et se retrouvent donc très fréquemment en rupture de stock du fait du peu d'intérêt que leur portent les laboratoires privés. La stratégie envisage des mesures incitatives pour pousser les industriels à les produire en plus grande quantité.

Sur la question de l'accès au plus grand nombre, la stratégie pharmaceutique prévoit également la révision des législations sur l'accès au médicament d'ici à 2022. Elle ambitionne aussi de relocaliser à terme une partie de la chaîne d'approvisionnement en médicaments sur le sol européen, mais rappelle toutefois que la question est complexe.

Vaccin européen contre le Covid-19 : où en est-on ?

La Commission européenne envisage également la création d'une Autorité pour la réaction aux urgences sanitaires (HERA pour l'acronyme anglais). Celle-ci doit permettre une meilleure coordination face aux menaces sanitaires transfrontalières. Sa création sera proposée d'ici à la fin 2021 pour une entrée en service en 2023. Inspirée du Barda américain (autorité pour la recherche et le développement avancé dans le biomédical), l'une des missions de cette autorité consistera à négocier les partenariats public-privé avec les laboratoires pharmaceutiques et les organismes de recherche.

Répondre aux crises sanitaires

Les grandes épidémies mondiales (grippe A (H1N1), Escherichia Coli, Ebola, Covid-19…) exigent un dialogue et une coopération d'urgence au niveau européen. A cet effet, le Conseil de l'UE réunit les ministres de la Santé des Vingt-Sept pour favoriser la coordination des politiques nationales. Selon les circonstances, le Conseil européen peut également être mobilisé.

L'Union européenne a la possibilité, en cas de crise grave et dans un contexte d'urgence, d'assouplir ses politiques et ses normes afin de faciliter l'endiguement d'une épidémie. Dans le cas de la pandémie de Covid-19 début 2020, la Commission a annoncé l'assouplissement de plusieurs règles budgétaires et de concurrence afin d'offrir aux Etats membres une marge de manœuvre accrue dans leurs réponses économiques à la crise.

Covid-19 : Ce que l’Union européenne peut (et ne peut pas) faire

Les traités permettent également une renationalisation temporaire de certaines compétences. C'est le cas du Code frontières de l'espace Schengen, qui autorise un retour temporaire des contrôles aux frontières nationales en cas de crise. Cette mesure a été appliquée par de nombreux pays européens lors de la première vague de l'épidémie de Covid-19.

Les grands domaines d'action

Mais l'action de l'UE en matière de santé publique va plus loin que la gestion de crises. Des objectifs communs de long terme sont aussi fixés par l'Union européenne et partagés par les Etats membres.

Pour favoriser un bon état de santé, l'Union mène en particulier des actions de promotion (du sport, des fruits et des légumes…), de dépistage (du cancer ou du sida) et de prévention contre, par exemple, le tabagisme (première cause de mortalité évitable dans l'Union européenne) ou encore contre la consommation d’alcool et de drogues. En février 2020, la Commission européenne a également dévoilé son plan de lutte contre le cancer, l'un de ses grands chantiers en matière de santé. A cela s'ajoutent les règles relatives à l’étiquetage des produits, qui font partie de la politique de protection des consommateurs, notamment en ce qui concerne l’alimentation.

Santé : les grands combats de l'Union européenne

L’amélioration de la pharmacovigilance figure aussi parmi les objectifs de l'UE, laquelle souhaite garantir un accès abordable aux médicaments et veiller à ce que ces derniers soient sûrs et efficaces. L’affaire du Mediator, médicament français contre le diabète retiré du marché en 2009, a fait évoluer cette politique de contrôle. Une directive et un règlement ont été adoptés en 2010, garantissant une plus grande transparence et permettant aux patients de rapporter directement aux autorités de contrôle les médicaments qui provoquent des réactions indésirables.

Depuis 2016, l'Agence européenne des médicaments doit également publier les résultats des essais cliniques au plus tard un an après leur fin. La course au vaccin déclenchée par la pandémie de Covid-19 a par ailleurs relancé le débat sur la transparence et la pharmacovigilance, puisque plusieurs eurodéputés écologistes ont lancé une pétition réclamant "une transparence totale des résultats des essais cliniques et des protocoles de recherche potentielle sur le vaccin Covid-19 par des experts indépendants".

Enfin, l’Union européenne aide les Etats membres à améliorer leurs systèmes de soins afin de répondre aux défis communs, tels que le vieillissement de la population, les déserts médicaux ou encore la mobilité grandissante des patients.

Réduire les écarts entre les Etats membres

Ce soutien aux systèmes de santé des Etats membres est également nécessaire pour réduire les différences qui demeurent très grandes d'un pays à l'autre de l'UE, d’après le European Health Consumer Index 2018 (Indice européen des consommateurs de soins et de santé), publié en février 2019 par l'entreprise suédoise Health Consumer Powerhouse.

Les Pays-Bas, les pays scandinaves, le Luxembourg et la Belgique figurent en tête du classement réalisé sur la base de multiples indicateurs allant de l'information des patients à l'accessibilité des soins. Ces pays obtiennent plus de 800 points sur un total de 1 000 et sont suivis de près par l'Autriche, la France et l'Allemagne. En bas du classement, on trouve la Hongrie et la Pologne, qui plafonnent au-dessous des 600 points, et la Roumanie, qui n'affiche qu'un score de 549 points.

Par ailleurs, dans ce dernier pays, les dépenses courantes liées à la consommation de biens et de services de santé sont les plus basses d'Europe.

Les dépenses de santé dans les pays de l'Union européenne

Débats et perspectives

Malgré l’engagement croissant de l’Union européenne dans ce domaine, la santé publique demeure une compétence des Etats membres. Cette politique figure par ailleurs dans le Livre blanc sur le futur de l’Union européenne (présenté en mars 2017 par la Commission), parmi les programmes sur lesquels l’UE pourrait se désengager si les Etats membres décidaient de "faire moins, mais plus efficacement", c’est-à-dire de réduire les compétences dont disposent aujourd’hui l’Union. En dépit de cette possibilité légale, le contexte sanitaire et la tendance politique actuelle témoignent au contraire d'un engagement croissant de l'Union européenne.

Plusieurs défis concernant l’ensemble de la population de l’UE laissent, en effet, penser que la politique de santé publique devrait se doter d’un niveau de gestion communautaire. L’action menée à l'échelle de l'UE contre les changements climatiques et la pollution, par exemple, a des implications sanitaires. L’UE et les Etats membres ont ainsi dégagé en 2017 une définition commune des perturbateurs endocriniens, ces substances chimiques susceptibles d’interférer avec les systèmes hormonaux et "d'induire des effets néfastes dans un organisme intact, chez sa progéniture ou au sein de (sous)-populations", selon l'Organisation mondiale de la santé. Les nouveaux critères européens devront permettre de retirer du marché les perturbateurs endocriniens identifiés. La Commission européenne a adopté une stratégie allant en ce sens en 2018.

Mais en parallèle, le renouvellement pour cinq ans de la licence accordée au glyphosate, alors même que l'autorisation de l'herbicide controversé devait expirer à la fin de l'année 2017, a suscité le vif émoi d'une partie de la population et de certains Etats membres, dont la France.

Pourquoi le glyphosate divise l'Europe ?

Dans ces domaines comme dans d’autres (sur les questions bioéthiques, par exemple, pour lesquelles les positions des Etats varient grandement), l’Union européenne devra donc continuer à veiller à ce que le "niveau élevé de protection de la santé humaine", mentionné par le traité de Lisbonne, soit bien assuré. Médecin de formation, la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen souhaite avancer particulièrement dans ce domaine.