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Budget européen : le cadre financier pluriannuel 2014-2020

Synthèse 29.07.2014

Le cadre financier pluriannuel pour la période 2014 - 2020 a été adopté le 2 décembre 2013. Les institutions ont trouvé un compromis sur une enveloppe d'un peu moins de 960 milliards d'euros, soit un budget en baisse de 35 milliards d'euros par rapport à la période 2007-2013.

Budget européen : le cadre financier pluriannuel 2014-2020

La composition du cadre financier pluriannuel 2014 - 2020

Le cadre financier pluriannuel (CFP), établi pour une période de sept ans, fixe les limites maximales à ne pas dépasser chaque année pour le budget de l'Union européenne. 

Pour la période 2014 - 2020, il représente 960 milliards d’euros en engagements (soit 1,00 % du Revenu national brut de l’UE) et 908,4 milliards en paiements (0,95 % du RNB de l’UE). Dans les deux cas, il s'agit de 35 milliards de moins (respectivement -3,5% et - 3,7%) que sur la période 2007 - 2013.

Les engagements sont des promesses juridiquement contraignantes de consacrer des fonds, mais ceux-ci ne sont pas nécessairement versés au cours de la même année (ils peuvent être décaissés sur plusieurs exercices). Les paiements correspondent aux montants effectifs autorisés pour les décaissements au cours d’une année donnée. 

Le CFP finance cinq grands domaines d'activité de l'Union européenne :

  1. Croissance intelligente et inclusive (451 milliards d'euros) : 

    •      Compétitivité pour la croissance et l'emploi (126 milliards d'euros) : recherche et innovation, éducation et formation, réseaux transeuropéens d'énergie, de transport et de télécommunications, politique sociale, développement des entreprises...
    •      Cohésion économique, sociale et territoriale (325 milliards d'euros) : il s'agit de la politique régionale ; 

  2. Croissance durable (373 milliards d'euros) : politique agricole commune, politique commune de la pêche, développement rural et politique de l'environnement ; 
  3. Sécurité et citoyenneté (16 milliards d'euros) : justice et affaires intérieures, protection des frontières, immigration et politique d’asile, santé publique, protection des consommateurs, culture, jeunesse, information et dialogue avec les citoyens.
  4. L'Europe dans le monde (59 milliards d'euros) : politique étrangère, aide au développement, aide humanitaire...
  5. Administration (62 milliards d'euros) : dépenses administratives de toutes les institutions européennes, retraites et écoles européennes.

Plus concrètement, ce sont environ 37,8% du budget européen qui doivent être alloués à la politique agricole commune, 34% à la politique de cohésion et régionale, 7,2% au programme Horizon 2020 pour la recherche, 3,1% au mécanisme pour l'interconnexion en Europe et 1,5% pour Erasmus+. D'autres lignes budgétaires sont consacrées au système de garantie d'emploi pour la jeunesse, au fonds européens d'aide aux plus démunis ou encore au fonds européen d'ajustement à la mondialisation.

Concernant les recettes, la décision relative aux ressources propres est encore en cours de négociations, et fait l'objet de travaux d'un groupe de réflexion ad hoc (voir plus bas). Une fois adoptée par le Conseil après l'avis du Parlement européen, elle n'entrera en vigueur rétroactivement qu’après sa ratification par tous les États membres, ce qui peut prendre entre un et deux ans. C'est donc le système de 2007 - 2013 qui reste actuellement en vigueur jusqu'à cette date. 

Toutefois, le maintien de la compensation en faveur du Royaume-Uni et le montant des réductions des contributions du Danemark, des Pays-Bas, de la Suède, de l'Allemagne et de l'Autriche, sont déjà entérinés. 

Deux ans et demi de négociations tendues

La négociation entre les institutions européennes sur le cadre financier pluriannuel peut être longue et laborieuse. Si le traité de Lisbonne les appelle à tout mettre en oeuvre pour trouver un compromis et éviter les blocages, les négociations autour du CFP pour la période 2014-2020 ont démontré que, dans la pratique, l'obtention rapide d'un compromis est rarement garantie. La présidence irlandaise du Conseil de l'Union européenne (janvier - juin 2013) est parvenu à clore les discussions autour du CFP le 27 juin 2013, avec un accord politique entre institutions sur le montant financier total. Un succès qui couronne deux ans et demi de travaux.

Un accord avant la fin juin 2013 était indispensable : en effet, la plupart des programmes européens en cours arrivent à échéance au 31 décembre 2013. Dès lors, l'absence d'un nouveau cadre financier pluriannuel aurait entraîné des difficultés juridiques et pratiques dans le versement des fonds aux régions, entreprises, citoyens qui en bénéficient. Une fois l'accord politique sur le cadre financier général obtenu, se sont ouvertes les négociations sectorielles pour définir l'enveloppe accordée à chaque politique européenne spécifique.

Les négociations sur le cadre financier pluriannuel comportent deux volets : un volet politique, les Etats membres réunis en Conseil européen, la Commission et le Parlement devant s'accorder sur les principes et les principaux aspects politiques du CFP, et un volet législatif au cours duquel les Etats membres, réunis au sein des différentes formations du Conseil de l'UE, et le Parlement européen doivent s'accorder sur les aspects techniques des propositions sectorielles, sur la base des des propositions législatives de la Commission européenne.

Le CFP : une négociation politique

Le volet politique des négociations sur le CFP est d'une importance majeure. L'accord politique qui en découle permet d'alimenter le travail législatif et notamment le règlement financier qui, depuis le traité de Lisbonne, est l'acte juridique contraignant qui définit formellement le budget pluriannuel. Ce règlement financier s'accompagne, pour la future période, de quelque 75 textes législatifs qui portent sur les politiques sectorielles. Le règlement financier est un acte législatif du Conseil statuant à l'unanimité, sur proposition de la Commission, et après approbation du Parlement européen se prononçant à la majorité des membres qui le composent.

Le cadre de négociations
Pour encadrer les négociations, la présidence avait élaboré un document exposant les principales questions et options du paquet de négociation CFP. Ce document était mis à jour à mesure que les négociations avançaient et constituait la base d'un accord unanime au niveau du Conseil européen.

La négociation politique se passe essentiellement au sein du Conseil, la présidence tournante du Conseil de l'UE étant chargée de les mener. Elle peut, pour faciliter ce travail et en assurer la continuité (chaque présidence ne durant que six mois) établir un cadre de négociations, document qui expose les principales questions et options du paquet de négociation CFP. L'objectif est de trouver un consensus au sein des 28 Etats membres, un accord sur les montants accordés, de manière globale et par secteurs, à l'Union européenne pour mener à bien ses ambitions. La négociation va donc au-delà des questions d'argent : le CFP doit également être le reflet des priorités de l'Union.

La première phase de ces négociations est une phase de clarification. Elle a commencé en juin 2011 et s'est achevée en mars 2012. Le 29 juin 2011, la Commission présente en effet sa proposition de budget pluriannuel 2014-2020, accompagnée d'une communication intitulée "Un budget pour la stratégie Europe 2020". Elle y met l'accent sur les financements prioritaires au niveau de l'UE qui produisent une réelle valeur ajoutée, et propose que le montant global pour les sept années à venir s'établisse à 1,025 milliard d'euros (soit 1,05 % du RNB de l'UE) en crédits d'engagement et à 972,2 milliards d'euros (soit 1 % du RNB de l'UE) en crédits de paiement.

En mars 2012 débute la phase de négociation proprement dite au sein du Conseil. Les Etats membres de l'Union font connaître leur position lors du Conseil européen de février 2013, soit près d'un an plus tard, alors que de son côté le Parlement européen présente sa propre position par l'adoption d'une résolution lors de la session plénière de mars 2013. Ces deux positions révèlent des divergences fortes entre les institutions : le Conseil demande un budget revu à la baisse tandis que le Parlement européen démontre la nécessité d'une hausse des crédits pour financer les objectifs européens. L'institution démocratique souhaite également que le débat sur les ressources propres aboutisse à l'adoption de nouvelles ressources, provenant notamment d'une taxe sur les transactions financières (TTF).

Le 6 mai 2013, les présidents du Parlement européen et de la Commission et le Premier ministre irlandais (ce qu'on appelle le "trilogue") se rencontrent pour discuter des négociations du CFP. Ils conviennent que celles-ci doivent être axées sur quatre points, qui ont depuis été entérinés : 

  • Flexibilité du budget de l’Union, condition sur laquelle insistent aussi bien le Parlement que la Commission : avec une baisse des plafonds de dépenses pour la période 2014-2020, il est essentiel d’utiliser au mieux le budget de l’UE. Un budget plus souple permet de transférer, sur l’année suivante ou dans différents domaines du budget, les marges inutilisées (différence entre les plafonds de dépenses et l’argent réellement dépensé) ainsi que les fonds inutilisés. Cela n’augmente évidemment pas les plafonds globaux adoptés;
  • Clause de révision, à mi-parcours, de l’accord sur le CFP : en 2016, le Conseil, le Parlement et la Commission doivent vérifier si, sur la base de critères objectifs, les priorités politiques et les plafonnements de dépenses doivent être révisés ou non;

En 2011, la Commission a suggéré que la taxe sur les transactions financières devienne une nouvelle ressource propre de l'UE.

  • Création d'un groupe de haut-niveau sur les futures ressources propres du budget de l’UE : à l’heure actuelle, environ 75 % du budget européen provient des États membres. Cette situation est due à la réduction, au cours des dernières décennies, d’autres ressources (par exemple, la part des droits de douane). Le Conseil, le Parlement et la Commission étudient actuellement la question de savoir si l’UE aurait besoin de nouvelles ressources à l’avenir pour réduire les contributions nationales des États membres au budget de l’UE. Une évaluation préliminaire devrait être disponible fin 2014;
  • Unité du budget de l’UE : le budget de l'Union se présente généralement comme un tableau comportant des rubriques indiquant les crédits pour engagements et les paiements correspondants. Cependant, le budget de l'Union intervient en parallèle dans de nombreux instruments financiers (mécanisme européen de stabilité, garanties de prêt aux petites et moyennes entreprises, fonds fiduciaires dans le domaine de l'aide au développement, etc.). Le Parlement européen a insisté pour inclure des informations sur les opérations d'emprunt et de prêt effectuées par l'Union européenne, ainsi que sur les recettes, les dépenses, l'actif et le passif du Fonds européen de développement, du mécanisme européen de stabilité et d'éventuels autres futurs mécanismes.

En échange de l'accord du Parlement européen sur la proposition de CFP du Conseil (bien en deçà des souhaits des eurodéputés), ce dernier a accepté de verser une rallonge sur le budget 2013 pour régler les impayés de 2012, soit 11,2 milliards d'euros.

Le CFP : un travail législatif

Primordiale, la négociation politique n'est qu'un des deux volets du travail d'élaboration du cadre financier pluriannuel. Le traité de Lisbonne a renforcé les pouvoirs du Parlement, qui s'est prononcé officiellement sur les différents textes dès septembre 2013.

Les règles d'adoption dépendent de l'acte législatif :

  • Un règlement relatif au CFP est adopté par le Conseil après que celui-ci a obtenu l'approbation du Parlement européen;
  • Cinq actes du Conseil concernant les ressources propres sont adoptés par différentes procédures, en fonction du type d'acte législatif;
  • La législation sectorielle est adoptée en codécision par le Conseil et le Parlement européen dans le cadre de la procédure législative ordinaire.