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La coopération policière dans l'Union européenne

Entamée dans les années 1970 au sein de l'Union européenne, la coopération policière a surtout pris son élan avec le traité de Lisbonne et la suppression du troisième pilier (JAI). Elle s'appuie sur son outil principal, Europol (l'Office européen de police) mais est également très liée à la coopération douanière, la coopération judiciaire en matière pénale, le volet extérieur de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, le respect des droits fondamentaux ou encore la protection des données personnelles.

Evolution de la coopération policière

Au début de la construction européenne et jusqu’au milieu des années 1970, il n’existait pas de coopération policière européenne proprement dite. Les forces de police pouvaient travailler ensemble dans le cadre d’Interpol (l’organisation internationale de police criminelle qui existe depuis 1923), mais la participation se fait sur la base du volontariat.

L’émergence de la menace terroriste en Europe dans les années 1960-70 convainc les ministres de la Justice et des Affaires intérieures des 12 Etats membres de ce qui était alors la Communauté européenne de mettre en place une forme de coopération entre leurs forces de police. Ils se réunissent en décembre 1975 à Rome (Italie) et créent le groupe TREVI, un réseau intergouvernemental, structure ad hoc et informelle, qui vise à mettre en place et développer les conditions d’une coopération policière à l’échelle européenne. Resté secret jusqu’en 1989, il est officialisé avec le traité de Maastricht (1992) qui l’intègre dans son troisième pilier “Justice et affaires intérieures” . Le traité précise les domaines justifiant la mise en place d’une coopération policière : le terrorisme, le trafic de drogues et toute autre forme de criminalité transfrontalière. Il pose également le principe d’un Office européen de police, Europol qui se traduit dans un première temps par la création de l’Unité Drogues Europol.

Ce n’est que le 26 juillet 1995 que la convention Europol est signée, et l’office n’entame réellement ses activités qu’en 1999, avec des compétences renforcées par le traité d’Amsterdam. Pour autant, la coopération policière a avancé en parallèle depuis la création de l’espace Schengen en 1985. L’acquis Schengen en matière de coopération policière est ainsi repris par le traité d’Amsterdam mais au titre du troisième pilier, qui n’est pas “communautarisé” mais reste intergouvernemental (reposant sur les seules initiatives conjointes des Etats membres).

Le traité de Lisbonne (2007) vient simplifier le cadre institutionnel régissant la coopération policière. Elle est désormais régie par les articles 87-88-89 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Dans le chapitre dédié à la coopération policière, la dynamique de “communautarisation” progressive qui visait à associer de plus en plus les institutions européennes dans le processus de décision, se poursuit en devenant une compétence partagée entre l’UE et les Etats membres. Désormais, le système est régi par la procédure législative ordinaire : le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen sont compétents pour adopter des mesures en codécision.

Cependant, comme pour la coopération judiciaire en matière pénale, certaines particularités demeurent ou sont mises en places.

  • Article 76 TFUE : la Commission continue de partager son pouvoir d’initiative avec les Etats membres, même si pour ces derniers ce pouvoir a été largement restreint par le traité de Lisbonne;
  • Article 87 §3 TFUE : le Parlement européen est simplement consulté pour ce qui concerne les mesures de coopération opérationnelles. En l’absence d’unanimité au Conseil, les éventuelles coopérations renforcées qui pourraient être mises en place (à l’initiative de neuf Etats membres minimum) dans ce cadre doivent recevoir l’aval du Conseil européen qui recherchera un consensus entre les Etats membres;
  • Protocole n°36 sur les mesures transitoires, article 10 : les actes adoptés avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne ne peuvent pas faire l’objet d’un recours en manquement ou d’un renvoi préjudiciel pendant une période de cinq années.
  • Protocoles n°21 et n°22 sur la participation de l’Irlande et du Royaume-Uni, et sur la position du Danemark à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice : par défaut, les pays ne sont pas liés par les projets et initiatives en matière de coopération policière (droit d’opt-out) sauf s’ils font part de leur intention de participer (droit d’opt-in), dans un délai de trois mois après la présentation de la proposition au Conseil pour le Royaume-Uni et l’Irlande, de six mois après son adoption pour le Danemark.

Les outils de la coopération policière

Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol)

Créé en 1999 dans le cadre du troisième pilier “Justice et Affaires intérieures (JAI)” intergouvernemental, l’office européen de police “Europol” , est l’outil principal de coopération policière à l’échelle de l’Union européenne. Son rôle est d’améliorer l’efficacité des autorités policières nationales (ou assimilées) en stimulant et en accompagnant leur coopération dans les domaines de la lutte contre le terrorisme, le trafic de drogues et toutes les formes graves de criminalité internationale.

Depuis 2010 et l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne une agence “communautaire” (même si la Communauté a disparu au profit de l’Union) composée de 1 000 agents (dont 200 agents de liaison), basée à La Haye (Pays-Bas) et financée par le budget européen. Elle n’a cependant pas de pouvoir de coercition : elle ne peut en aucun cas participer à des arrestations ou des perquisitions. Son activité se concentre sur l’amélioration des échanges d’informations entre les Etats membres et la surveillance des menaces criminelles graves à l’échelle européenne.

Les pouvoirs d’Europol se sont progressivement renforcés. En mars 2000, le Conseil habilite Europol à conclure des accords avec des instances internationales ou des pays tiers, comme c’est déjà le cas avec Interpol (dont le siège est à Lyon) ou les Etats-Unis. En 2002, le Conseil européen autorise des équipes d’Europol à participer à une enquête. L’office européen peut également demander aux Etats membres d’ouvrir une enquête pénale lorsqu’une menace le justifie.

Le 27 mars 2013, la Commission européenne présente une proposition de règlement visant à renforcer les prérogatives d’Europol et à en faire “le centre névralgique de l’échange et de l’analyse des informations sur la grande criminalité” . En fusionnant Europol et le Collège européen de police (CEPOL), la proposition ambitionne de créer une véritable agence de l’UE pour la coopération et la formation des services répressifs, toujours sous le nom d’Europol. Rejetée par le Conseil et le Parlement, cette fusion ne voit pas le jour.

Néanmoins, les pouvoirs d’Europol sont constamment renforcés par la suite. En 2015, à la suite des attentats terroristes survenus à Paris et à Copenhague, Europol créé une unité de signalement des contenus sur internet afin de lutter contre la propagande terroriste en ligne et autres activités extrémistes. Un nouveau Centre européen de la lutte contre le terrorisme voit également le jour. Depuis le 1er janvier 2016, les Etats membres peuvent détacher des experts du domaine afin d’accroître les moyens d’enquête transfrontaliers.

De même, face à la crise des migrants, Europol lance en mars 2015 l’opération conjointe MARE en vue d’intensifier les efforts de lutte contre la traite des êtres humains. Europol contribue également à cette opération par le déploiement de “hotspots” .

En mai 2016, un nouveau règlement Europol est approuvé par le Parlement et le Conseil. Il facilite la création par Europol d’unités spécialisées chargées de répondre aux menaces émergentes et fixe les règles applicables aux unités existantes (telles que les unités de lutte contre le terrorisme). Ce règlement renforce également le régime de protection des données, la gouvernance et la responsabilité d’Europol par le biais d’un groupe de contrôle parlementaire conjoint réunissant parlements nationaux et Parlement européen.

La question de renforcer les pouvoirs d’Europol refait surface en 2020 suite à la nouvelle vague d’attentats terroristes en Europe. Le groupe parlementaire Renew Europe demande à ce qu’un droit d’initiative dans le déclenchement d’enquêtes soit confié à Europol, ainsi que davantage de moyens dans le domaine de la cybersécurité.

L’Agence de l’Union européenne pour la formation des services répressifs (CEPOL)

Créé en 2000 et basé à Budapest depuis le 1er octobre 2014, le Collège européen de police (CEPOL) propose des cours, séminaires et conférences aux hauts fonctionnaires de police de toute l’Europe. Son objectif est d’encourager la coopération transfrontalière dans la lutte contre la criminalité et le maintien de la sécurité et de l’ordre public. Le CEPOL a acquis le statut d’agence de l’Union européenne en 2005.

Un règlement de 2015 et entré en vigueur le 1er juillet 2016 modifie le mandat de l’agence. A cette occasion, l’agence abandonne le nom de Collège européen de police au profit de “Agence de l’Union européenne pour la formation des services répressifs” et voit son champ de compétence élargi. L’agence peut par exemple évaluer la pertinence et l’efficacité des initiatives prises au niveau européen dans le domaine des services répressifs, fournir des évaluations stratégiques des besoins de formation au niveau européen. Son mandat dans le domaine de la recherche en matière de formation a également été élargi.

Le comité permanent de coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure (COSI)

Le traité de Lisbonne a créé un Comité permanent de coopération opérationnelle de sécurité intérieure (COSI), qui voit véritablement le jour en 2010. Le COSI est composé de hauts fonctionnaires des différents ministères de l’Intérieur et/ou de la Justice des États membres de l’UE, ainsi que de représentants de la Commission européenne et du SEAE.

Il remplace ainsi les réunions informelles de la “Task force des chefs de police” qui depuis 2000 réunissait tous les deux ans des responsables de la sécurité intérieure de plusieurs Etats membres pour échanger des informations dans les domaines du contre-espionnage, du terrorisme ou de la criminalité organisée. Le COSI n’a pas de siège officiel, il reste organisé depuis les capitales. Il n’a pas de pouvoir d’intervention, ni sur le terrain ni dans la procédure législative.

Le COSI a pour mission de veiller à l’efficacité de la coopération dans le domaine de la sécurité intérieure de l’UE, y compris en matière de coopération policière, d’évaluer l’orientation générale et des lacunes de cette coopération, de formuler des recommandations concrètes pour y répondre et enfin d’assister le Conseil dans la réponse aux attentats terroristes ou aux catastrophes naturelles ou d’origine humaine en vertu de la “clause de solidarité” de l’article 222 TFUE.

Le centre de l’Union européenne pour l’analyse des renseignements (Intcen)

L’UE dispose enfin d’un “Centre de l’Union européenne pour l’analyse des renseignements” (IntCen) qui fait partie du Service européen pour l’action extérieure (SEAE). Il succède au SitCen (centre de situation de l’UE) qui dépendait depuis 1999 du Conseil des ministres de l’UE.

L’actuel IntCen, créé en 2011, poursuit la mission du SitCen de partage de l’analyse du renseignement mais se concentre davantage sur la dimension analytique. Son rôle est ainsi d’évaluer la menace qui peut peser sur l’Union européenne ou un ou plusieurs de ses Etats membres en se basant sur les informations qu’il collecte auprès des services de renseignement, des diplomates, des militaires et des services de police mais aussi d’informations en sources ouvertes (réseaux sociaux et presse). Ces informations sont transmises au Haut représentant de l’UE pour l’action extérieure, qui dirige le SEAE.

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