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Loi Magnitsky européenne : un nouveau régime de sanctions contre les violations des droits de l'homme dans le monde

Le 7 décembre dernier, l'Union européenne s'est dotée d'une "loi Magnitsky" européenne permettant de sanctionner des personnes physiques ou morales, étatiques ou non, qui auraient violé les droits de l'homme. Une nouvelle arme qui s'appliquera quelle que soit leur nationalité ou le pays où elles ont commis leurs exactions, et qui devrait permettre à l'UE de renforcer son poids sur la scène internationale et sa capacité à défendre les droits de l'homme dans le monde.

Le chef de la diplomatie européenne Josep Borrell a présenté, le 7 décembre 2020, le nouveau régime de sanction européen adopté par les ministres des Affaires étrangères de l'Union européenne
Le chef de la diplomatie européenne Josep Borrell a présenté, le 7 décembre 2020, le nouveau régime de sanction européen adopté par les ministres des Affaires étrangères de l’Union européenne - Crédits : Conseil de l’UE

A l’été 2020, deux événements ont tour à tour révélé les lacunes de la politique extérieure européenne en matière de défense des droits de l’homme. Dans l’affaire de l’empoisonnement de l’activiste russe Alexeï Navalny, comme sur le dossier de la violente répression du mouvement contestataire biélorusse, l’Union européenne a pris des positions tranchées, mais a peiné à réagir aussi rapidement et fortement que ne l’aurait souhaité la présidente de la Commission européenne. Lors de son discours sur l’état de l’Union en septembre 2020, Ursula von der Leyen a elle-même dressé ce constat : “Que ce soit à Hong Kong, à Moscou ou à Minsk, l’Europe doit prendre position clairement et rapidement […] L’Europe doit réagir de manière plus ferme aux événements qui se déroulent sur la scène internationale”.

Une conclusion qui l’a menée à annoncer la préparation d’une “loi Magnitsky” européenne, une nouvelle boîte à outils destinée à renforcer la défense des droits de l’homme. En novembre 2020, la Commission européenne et le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ont donc proposé d’élargir l’éventail de sanctions mis à disposition par l’Union. Jusqu’ici, l’UE pouvait principalement infliger des sanctions sectorielles et territorialisées (contre l’industrie du nucléaire en Iran, par exemple). Elles étaient donc portées à l’encontre de pays spécifiques.

En complément, cette nouvelle “loi Magnitsky européenne” propose d’instaurer des sanctions adressées à des personnes et des entités responsables ou impliquées dans de graves violations des droits de l’homme. Par rapport au régime global déjà en vigueur, cette nouvelle arme permet d’adapter les sanctions et de dissocier les Etats des auteurs de ces actes condamnés. Ainsi elles pourront cibler les individus mis en cause partout dans le monde, même si les actes ne sont pas commis dans leur pays d’origine. Un dispositif qui apporte plus de souplesse en contraignant simplement une personne et non plus un pays, évitant au passage de porter préjudice aux populations civiles des pays d’origine des personnes visées.

Ces sanctions vont de l’interdiction de pénétrer sur le territoire de l’Union européenne au gel des avoirs disponibles dans ce dernier. Ce nouvel outil doit permettre à l’Union d’agir plus rapidement et plus efficacement en cas de graves violations de ses valeurs. Le 7 décembre, les ministres des Affaires étrangères ont approuvé ce nouveau régime mondial de sanction de l’UE, valable pour trois ans.

Ce régime mondial de sanctions s’inspire largement de la loi américaine dite “Magnitsky act” (“Russia and Moldava Jackson-Vanik Repeal and Sergeï Magnitsky Rule of Law Accountability Act”) adoptée par le congrès américain et promulgée par le président Barack Obama en décembre 2012.

Les législations Magnitsky ciblaient les responsables de la mort de Sergueï Magnitsky, avocat russe mort en 2009 en détention provisoire après avoir été torturé, pour avoir révélé un affaire de corruption massive impliquant des officiers du ministère russe de l’Intérieur. S’attaquant à l’origine à la lutte contre la corruption, la loi a été élargie à la lutte contre les droits de l’homme.

On parle donc de “loi Magnitsky européenne” pour désigner le régime mondial de sanctions de l’Union européenne. Cependant, le régime européen se concentre uniquement sur les violations graves des droits de l’homme, et ne s’attaque pas, contrairement à la loi américaine, à la corruption.

Bémol à cette nouvelle loi, le Conseil des Affaires étrangères de l’UE a refusé que les sanctions ne soient adoptées à la majorité qualifiée, mais à l’unanimité. Cela signifie que si un Etat membre a des relations privilégiées avec un pays tiers que l’UE souhaiterait sanctionner, il serait donc en capacité de bloquer le processus pour défendre les intérêts de son allié. La députée écologiste allemande Hannah Neumann, vice-présidente de la commission des droits de l’homme, craint que ce processus de décision n’entrave l’action de l’UE en matière de défense des droits de l’homme : “Par le passé, nous avons vu les Etats membres de l’UE exercer leur droit de veto sur la base de leurs préférences nationales. […] Je regrette de voir que le Conseil a maintenu la procédure de l’unanimité pour toute inscription future. Un vote à la majorité qualifiée aurait permis une prise de décision plus rapide et plus efficace sur les questions urgentes relatives aux droits de l’Homme” .

Grâce à cette loi Magnitsky, l’Union européenne espère néanmoins modifier les comportements des acteurs et exercer une pression sur les Etats tiers qui violent les droits de l’homme dans le monde pour décourager les violations et atteintes graves aux libertés fondamentales. Elle devrait d’ailleurs mobiliser ce nouvel instrument pour la première fois à l’encontre de la Russie. Dans le cadre de l’affaire Navalny, et de l’emprisonnement de l’opposant russe, les ministres des Affaires étrangères de l’Union européenne se sont en effet accordés le 22 février sur la mise en place de sanctions à l’encontre de quatre hauts-dignitaires du Kremlin. Elles ont été appliquées le 1er mars.

La loi Magnitsky européenne s’inscrit dans un long historique européen en matière de défense des droits de l’homme, un élément constitutif de l’identité de l’UE comme le rappelle l’article 2 du TUE. C’est également l’une des lignes directrices majeures du mandat de l’actuelle présidente de la Commission européenne. Dans la présentation de ses orientations politiques, Ursula von der Leyen avait en effet appelé de ses vœux une Europe “plus ambitieuse chez elle afin de prendre le leadership sur la scène européenne” . Une ambition à laquelle répond le programme stratégique 2019-2024 du Conseil européen, rappelant la nécessité pour l’UE de “défendre ses valeurs et son mode de vie, et contribuer à façonner l’avenir de la planète” .

Plus tôt encore, entre 2012 et 2019, l’Union européenne s’était déjà dotée successivement de deux “plans d’action en faveur des droits de l’homme et de la démocratie” définissant les ambitions et priorités de l’action extérieure européenne pour la défense des libertés fondamentales. Dans ces textes, l’Union européenne définit ses objectifs, mais aussi son arsenal d’outils pour lutter contre les atteintes aux droits fondamentaux. Ainsi, l’Union européenne a par exemple protégé plus de 30 000 défenseurs des droits humains dans le monde par l’intermédiaire d’un mécanisme prévu à cet effet. En complément, l’Union européenne peut également utiliser d’autres régimes spécifiques pour sanctionner l’utilisation d’armes chimiques, les cyber-attaques ou le terrorisme.

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