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Réforme de la SNCF : "L'Union européenne envisage la libre concurrence comme une règle générale"

Actualité 15.05.2018 Sophie Brocard (avec la rédaction)

Si la Commission européenne recommande la libéralisation du transport ferroviaire à travers l'Europe, les gouvernements des Etats membres gardent une latitude pour la mettre en œuvre. Explications de Fabien Tesson, maître de conférence de droit public à l'université d'Angers, spécialiste du droit de l'Union européenne.

Train SNCF

Train SNCF. Photo : CC BY-NC 2.0 - Crédits : Ian Leech.

Le transport ferroviaire est considéré comme un service public en France, qu'en est-il dans les traités européens ?

Fabien Tesson : En France, le service public est une activité d'intérêt général assurée et assumée par une personne publique. Lorsqu'il est "assuré", c'est la personne publique elle-même, comme l'Etat ou une collectivité territoriale, qui prend en charge le service. Lorsqu'il est "assumé", la personne publique fait appel à un prestataire pour qu'il prenne en charge ce service, sans toutefois perdre son autorité.

Dans les traités de l'Union européenne, il n'existe que peu de mention de "service public" à proprement parler mais les textes évoquent les "services d'intérêt général", et plus particulièrement les "services d'intérêt économique général" (SIEG). Il s'agit de services publics marchands, en partie financés par leurs bénéficiaires (électricité, gaz, courrier…) et sous l'autorité de la législation de l'UE, à l'inverse des services publics non économiques (enseignement…).

Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), à l'article 106, précise que les SIEG sont soumis "aux règles des traités, notamment aux règles de [la] concurrence". Ainsi les SIEG, qui englobent les services publics marchands des pays membres, doivent être ouverts à la concurrence : l'Etat ne peut pas accorder à une entité le monopole de leur prise en charge.

 Les services d'intérêt économique général

L'Etat peut-il garder un monopole sur certains services publics ?

Dans des circonstances exceptionnelles, c'est-à-dire si l'application des règles de concurrence fait "échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie", les SIEG peuvent être pris en charge par la personne publique sans être soumis à la concurrence. Il s'agit donc d'une exception, d'une dérogation à l'application des règles de la concurrence.

Les circonstances dans lesquelles la dérogation peut avoir lieu restent peu précisées dans les traités. Plusieurs affaires ont été jugées par la Cour de justice de l'UE, ce qui a permis de préciser la définition des SIEG et les cas où ils pouvaient être pris en charge totalement par l'Etat. Ainsi, un Etat peut par exemple fournir à une entreprise une aide financière pour qu'elle assure un service public. De plus, la restriction à la concurrence par l'Etat est permise si elle est nécessaire à l'accomplissement d'un service public.

Il reste néanmoins de nombreuses zones de liberté juridique qui laissent la place aux interprétations nationales. En effet, comment définir précisément "l'intérêt général" économique ? La définition varie en fonction des pays et des époques…

La France reste très attachée aux services publics. Est-ce le cas chez nos voisins ?

En France, le service public est un fondement du socle républicain. L'Etat prend en charge la majorité des services publics sachant qu'une part importante du droit administratif et public est construite sur la notion même de service public.

A l'inverse, l'UE envisage la libre concurrence comme une règle générale pour l'activité économique, au sein de laquelle les SIEG peuvent, exceptionnellement et sous justification, ne pas être soumis à concurrence.

Cependant, tous les Etats membres de l'UE ont des activités d'intérêt général contrôlées par la personne publique. Tous veillent au bon fonctionnement d'un minimum de service public qu'ils gardent sous leur autorité. Le degré d'intensité et l'étendue de cette prise en charge diffère d'un pays à l'autre : les besoins et l'organisation des services publics sont proches mais chacun à une conception différente de ce que l'Etat doit assumer. Ainsi, une comparaison stricte entre les pays sur leur services publics serait hasardeuse étant donné la disparité des secteurs, des organisations et des moyens attribués à chaque Etat européen.

La France veut réformer le transport ferroviaire en ouvrant à la concurrence le transport national de voyageurs. Que recommande la Commission européenne dans ce domaine ?

La Commission a progressivement ouvert à la concurrence le transport ferroviaire. Le fret ferroviaire international a été le premier à être libéralisé, puis le fret national. La libéralisation a ensuite touché le transport de voyageurs, d'abord à l'international et maintenant au niveau national.

La Commission met en avant deux avantages de la mise en concurrence du secteur ferroviaire. Selon ses estimations, la libéralisation permettrait de faire jouer la concurrence pour proposer les prix les plus attractifs et améliorerait la qualité du service proposé. A noter qu'il est toujours difficile d'évaluer les retombées de la mise en concurrence sur les prix. En effet, de quel prix parle-t-on ? De celui payé par le voyageur ? De la subvention publique accordée aux prestataires ? De l'entretien du réseau qui peut rester à la charge de l'Etat ? 

De plus, il convient de distinguer la libéralisation, c'est-à-dire la mise en concurrence que préconise la Commission, et la privatisation, c’est-à-dire le transfert du capital public au secteur privé à propos duquel la Commission ne fait pas de recommandations. L'UE ne force pas l'Etat à se déposséder de la propriété publique des entreprises du rail. Néanmoins, si la différence est de taille, il existe une continuation entre les deux. Des secteurs publics libéralisés sont plus facilement privatisables par la suite.

Comment se met en place cette concurrence ?

La France doit mettre en place une concurrence dans le secteur du rail, mais le gouvernement est libre de le faire dans les délais posés par le textes et selon les modalités de son choix. Actuellement, il propose que les lignes hors Ile-de-France soient soumises à la concurrence entre 2019 et 2023, et entre 2023 et 2033 pour les lignes franciliennes.

Cette concurrence pourra être appliquée de différentes manières : soit le réseau est partagé entre les concurrents, soit la fourniture du service de transport est soumise à concurrence, notamment au niveau régional. Par exemple, les régions ne pourront plus octroyer à la SNCF un contrat de transport sans avoir préalablement lancé un appel d'offre. A noter que la réforme du statut des cheminots n'est pas incluse dans les obligations européennes, c'est un choix national.