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L'Europe toujours en manque de diplomatie

Actualité 07.02.2011

Présenté comme l'un des points forts du Traité de Lisbonne, le Service européen pour l'action extérieure suscite bien des interrogations à Bruxelles. Installé officiellement depuis le 1er décembre 2010, le SEAE, avec à sa tête Catherine Ashton, semble avoir bien des difficultés à porter la voix de l'Union européenne dans le monde. Déjà affaiblis par une mise en place longue et fastidieuse, le service et la chef de la diplomatie ont semblé dépassé par l'accélération des problèmes internationaux. Il faudra encore du temps pour que la diplomatie européenne sorte l'Europe de son nanisme politique.

Un service diplomatique puissant mais difficile à installer

Les nominations en 2009 d'Herman Van Rompuy, président permanent du Conseil européen, et de Lady Ashton, chef de la diplomatie européenne, avaient un point commun : ni l'ex-chef du gouvernement belge, ni la commissaire au Commerce n'étaient jusqu'alors particulièrement connus en Europe, où dans le monde. Ainsi, un couple de parfaits inconnus devenait le nouveau visage de l'Union post-traité de Lisbonne. A l'époque, pour de nombreux commentateurs, un tel choix symbolisait le peu de volonté de l'Union à devenir une puissance moderne. 

Comment le service européen d'action extérieure s'est-il mis en place depuis sa naissance ?

Un an de gestation pour la diplomatie européenne - Toute l'Europe


De plus, le nouveau service diplomatique de l'UE a été difficile à constituer puisque l'obtention d'un accord entre le Conseil européen, la Commission et le Parlement s'est fait au terme de longs pourparlers. Comment devaient être répartis les tâches entre le Commission et le SEAE, notamment pour ces important volets des activités de la Commission que sont l'aide au développement et l'aide humanitaire ? Quel contrôle devait avoir le Parlement sur ce service, notamment sur son budget ? Beaucoup de question auxquelles il a été difficile de répondre. La composition du service a également fait grincer les dents des nouveaux Etats membres puisque ceux-ci ne sont presque pas représentés. Les grandes puissances européennes ont réellement trusté les places importantes.

L'une des grandes attentes vis-à-vis du SEAE était la fusion des trois branches précédentes de la diplomatie européenne : la direction générale des relations extérieures de la Commission européenne, les unités de la politique extérieure et de sécurité (anciennement sous la responsabilité de Javier Solana) et l'intégration d'un grand nombre de diplomates nationaux en détachement. Au total, 125 délégations européennes ont été créées. S'il on compte les 2172 ambassades et 933 consulats des 27 Etats membres, l'Europe dispose d'un réseau diplomatique immense. Pourtant, les contentieux avec la Lybie (l'UE n'a pas soutenu la Suisse dans son contentieux avec Mouammar Kadhafi) ou avec Israël (affaire des espions israéliens infiltrés dans l'espace Schengen pour tuer un responsable du Hamas) ont encore une fois mis en évidence que les Etats membres sont seuls face à leurs interlocuteurs et démontré que l'UE n'existait pas en tant qu'acteur politique.

La constitution du service diplomatique a également fait l'objet de vives critiques. Les premières 28 nominations pour les postes d'ambassadeurs de l'UE en Afrique, dans les Amériques, en Europe et en Asie, décidées mi-septembre par la chef de la diplomatie européenne, donnent à réfléchir. Certes, une politique étrangère commune a été définie et constitué une réelle avancée, mais l'Union demeure la grande absente des principaux dossiers internationaux. L'Europe n'intervient pas dans les négociations de paix au Proche-Orient, et elle n'est quasiment d'aucun soutien pour les Etats-Unis dans leur face-à–face avec Téhéran sur le programme nucléaire. Cela dit, la presse internationale a toujours tendance à ne rapporter que les trains qui arrivent en retard. Le service diplomatique de l'UE a connu certains succès suite au rapprochement de la Serbie et du Kosovo, son ancienne province aujourd'hui devenue indépendante.

Lady Ashton peine à incarner la diplomatie européenne au niveau mondial

Catherine AshtonCatherine Ashton

Peu connue du grand public même en Grande-Bretagne, Catherine Ashton a été nommé haut représentant pour les Affaires étrangères de l'Union européenne le 19 novembre 2009. Membre du Parti travailliste, elle avait été nommée Commissaire européenne au Commerce en 2008 pour remplacer Peter Mandelson.

Sur le plan nationale, elle a, dans les années 2000, a occupé successivement les postes de Secrétaire d'Etat au Ministère de l'Education (2001-2002) des Affaires Constitutionnelles (2004-2007), et du Ministère de la Justice (2007). Elle est nommée à la Chambre des Lords (équivalent du Sénat) par Tony Blair et c'est Gordon Brown qui l'élève au rang de baronne Ashton d'Upholland en 1999. Elle devient donc membre à vie, non  élue, de la Chambre des Lords, et elle en occupe la présidence depuis 2008.

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La personnalité de Catherine Ashton est également entrée en ligne de compte dans la déception qu'occasionne actuellement la diplomatie européenne. Parachutée par hasard au poste de haut représentant par la grande Bretagne, Lady Ashton, membre de la même formation que Gordon Brown, semble avoir bien des difficultés à relever le défi.

Les quelques récents succès sur ces initiatives à Gaza ou pour les chrétiens d'Orient représentent encore bien peu de choses pour effacer ses pénibles débuts. Ceux-ci ont été marqués par des erreurs et des hésitations coupables, mises sur le compte de son manque d'expérience diplomatique. Elle peine à surmonter les critiques sur son unilinguisme, et ses week-ends familiaux prolongés à Londres. Très vite, ses absences lors du tremblement de terre en Haïti ou son peu d'intérêt pour les questions de sécurité et de défense ont suscité la polémique. Malgré les moqueries, elle a tenu bon et a proclamé en décembre 2010 qu'un "nouveau départ" était donné à la politique étrangère et de sécurité. Initialement prévu pour la fin de l'année 2010, le service est définitivement installé le 1er Janvier 2011.

Il est vrai que l'actualité internationale de ce début d'année a encore une fois fait peser une certaine pression sur Catherine Ashton. Les crises en Tunisie, Biélorussie, et en Egypte démontrent systématiquement les retards de la diplomatie européenne. Après la mise en place chaotique du service, la passivité reconnue de Mme Ashton et le manque de visibilité du SEAE ont  commencé à  agacer les capitales européennes. Etant donné que la plupart des grands Etats membres s'estiment mal représentés, l'administration jouit d'une faible réputation, et le poste aux contours flous de Robert Cooper ou la nomination de l'Irlandais David O 'Sullivan à la tutelle de l'administration, illustrent bien les atermoiements du service.

Autre signe révélateur, le choix du bilatéral fait par la France et le Royaume-Uni pour élargir la coopération militaire, au grand dam de l'Allemagne favorable à une Europe de la défense. Lors de la crise ivoirienne, la France s'est à peine appuyée sur l'Union européenne. Certains ont pourtant bien compris les enjeux, à l'instar de Guy Verhofstadt, chef du groupe des libéraux et démocrates au Parlement européen qui estime que "si nous voulons éviter une perte de pouvoir au sein du monde multipolaire, il nous faut une stratégie diplomatique globale, pour la défense, pour les enjeux climatiques, monétaires ou sécuritaires".

Après le marché unique, l'Europe se doit de définir une politique extérieure commune

On reproche principalement à la diplomatie européenne son manque de moyens pour faire pression. Que peut-elle brandir ? Des menaces de fermetures de délégation européenne ? L'échec négociations de Copenhaguesur le changement climatique, dans un domaine où l'Europe semblait être leader, a relativement désillusionné l'Europe.

L'Europe représente 28% du PIB mondiale, mais peine encore à se transformer politiquement : en conséquence, les Etats-Unis, la Russie, la chine, l'Inde ou le Brésil préfèrent traiter séparément avec chaque pays européen. Pour arrêter cette tendance, le SEAE serait actuellement en train de définir des objectifs communs en matière de politique étrangère où les différences dans les intérêts nationaux sont les moins marquées.

Tel est le cas pour une partie de l'Asie, de l'Afrique et de l'Amérique du Sud. D'après Cornelis Ochman, expert en politique étrangère à la Fondation Bertelsmann, régionalisation progressive de la politique étrangère est inévitable. Il est par exemple parfaitement évident que la France, épaulée par l'Italie ou par le Portugal, sera toujours au premier plan en ce qui concerne l'Afrique et les pays méditerranéens. Les Espagnols et les Portugais seront eux sur le devant de la scène pour la politique de l'UE envers l'Amérique latine, l'Allemagne et la Pologne (avec le soutien de la France) pour ce qui concerne les relations avec la Russie.

On peut quand même imaginer que la future diplomatie européenne ne sera pas centrée sur une capitale plus forte que les autres. Selon Jacek Saryusz Wolski (ancien président de la commission des Affaires étrangères du Parlement européen), elle se fera par coopération entres les capitales européennes, le Parlement européen et la diplomatie de Catherine Ashton. Tôt ou tard, les politiques régionales européennes s'additionneront en une unique politique étrangère commune de l'UE. Cependant, il semble pour l'instant que l'Europe  reste condamnée à cette "puissance narrative" si bien expliquée par le géo-politologue Zaïki Laïdi.



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