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Joachim Bitterlich : "La situation en Allemagne est extrêmement complexe, du jamais vu depuis 1949"

Actualité 15.01.2018 Propos recueillis par Céline Schmitt

Pour débuter l'année, Joachim Bitterlich, ancien conseiller du chancelier Helmut Kohl et ambassadeur de l'OTAN à Bruxelles, revient sur les grands défis politiques qui attendent l'Union européenne en 2018. Au menu de cet entretien accordé à Toute l'Europe : incertitudes politiques en Allemagne, Europe de la défense, réforme du budget de la zone euro, immigration et Brexit.

Joachim Bitterlich

Joachim Bitterlich - Fondapol - Fondation pour l'innovation politique / CC BY-NC

Le 7 janvier dernier, les démocrates-chrétiens et les sociaux-démocrates ont débuté les discussions préliminaires en vue de la formation possible d'une future coalition de gouvernement. Quels ont été, selon vous, les principaux sujets abordés lors de ces échanges ?

Depuis le 7 janvier, nous avons vécu une semaine intense de sondages avec l'aide d'une bonne douzaine de groupes de travail. Ces derniers ont atteint vendredi dernier un résultat positif selon l'avis unanime des négociateurs et des présidents des trois partis. Il sera soumis à un congrès spécial du SPD le 21 janvier prochain, avec l'objectif d'obtenir le feu vert pour ouvrir des négociations formelles de coalition.

Le sujet de l'immigration et de l'asile a évidemment été évoqué, mais il constitue un sujet parmi d'autres. Ont également été étudiées, au sein de divers groupes de travail, des questions telles que la nouvelle orientation de la politique sociale et de santé, l'énergie, la fiscalité, la politique de l'éducation voire de la formation et évidemment l'Europe ainsi que la défense, avec cette question cruciale : faut-il augmenter ou non son budget ?

L'ambiance au sein du parti social-démocrate a été un élément déterminant de ces discussions.  A cet égard, si nous pouvons dire que le groupe parlementaire parait plutôt en faveur d'un rétablissement ou d'une prolongation de la grande coalition avec les chrétiens-démocrates, "la base" semble beaucoup plus sceptique. Autrement dit, l'alternative est simple : soit les deux groupes arrivent à une prolongation de la grande coalition soit nous allons vers de nouvelles élections en Allemagne, au plus tard cet été. Madame Merkel a clairement indiqué qu'elle ne souhaitait pas être à la tête d'un gouvernement minoritaire. Cette situation est donc particulièrement complexe, du jamais vu depuis 1949 en Allemagne.

Si de nouvelles élections se tiennent cet été, il existe un risque pour que l'Afd en sorte renforcé. Une issue que les démocrates-chrétiens et sociaux-démocrates semblent souhaiter éviter. Jusqu'où pourraient donc aller les compromis des deux côtés ?

Cela dépendra en partie de la volonté et de la capacité ou non de la direction des sociaux-démocrates de défendre, auprès de leurs membres, l'orientation qui s'est dégagée à l'issue de cette première semaine de sondages.

Ancien diplomate allemand, Joachim Bitterlich est juriste et économiste, ancien élève étranger de l’ENA. Il a été conseiller au cabinet du ministre des Affaires étrangères Hans-Dietrich Genscher et conseiller européen, diplomatique et de sécurité du Chancelier Kohl. Ancien Vice-Président Exécutif des Affaires internationales et Chairman Allemagne de Veolia Environnement, Joachim Bitterlich est aujourd'hui consultant indépendant et professeur à l’ESCP Europe Paris.

Martin Schulz, d'abord expressément négatif, défend aujourd'hui les perspectives positives atteintes par les sondages.

A moyen terme, l'électeur allemand se préoccupe surtout de la sécurité de l'emploi, des impôts, de sa retraite, ainsi que de la sécurité intérieure.  A titre d'exemple, les exportations dans le monde vers la Chine et les USA paraissent plus préoccupantes pour l'électorat que des questions d'intégration européenne ou d'immigration, cette dernière étant principalement vue sous l'angle de la sécurité intérieure.

Néanmoins, l'entrée de l'AfD au Bundestag ne suggère-t-elle pas, justement, la résurgence de l'immigration comme sujet d'importance prioritaire en Allemagne ?

Certes, cela fut le cas lors des élections, ce qui me semble normal au vu du nombre de réfugiés en jeu. Pour autant, ce n'est pas le seul sujet. Lorsque vous regardez la structure de l'AfD de manière simplifiée, ce parti se constitue à 60% d'un électorat d'origine ouvrière, c’est-à-dire un électorat classique de gauche, et à 40% d'électeurs eurosceptiques, et pour une minorité d'entre eux avec une tendance néofasciste.

Ce que l'on identifie au travers de ce parti c'est la peur, l'anxiété face à un afflux de personnes venues de l'étranger hors de l'Europe, en grande partie de confession musulmane et qui semblent semer l'insécurité dans le pays.

L'accueil des réfugiés est inscrit dans la tradition de l'Allemagne nouvelle. En 1986, nous avons reçu 200 000 réfugiés de guerre, et déjà à l'époque, ces derniers provenaient du Moyen-Orient. Nous avons également accueilli plus qu'un demi-million de réfugiés des Balkans et de l’ex-Yougoslavie au début des années 1990. Cependant, tout d'un coup à partir de 2015, nous avons connu une accentuation de ce phénomène, à laquelle les pays de l'UE ont réagi de manière assez tardive.

Quelles sont les questions en matière d'immigration et d'asile qui font l'objet d'une attention particulière actuellement en Allemagne ?

Il est intéressant d'observer que les discussions de sondage ont porté surtout sur des mesures de détail. Il y a par exemple la question de devoir ou non réaliser un constat formel de l'âge des réfugiés. Ou encore, de savoir s'il faut réouvrir ou non la porte au regroupement familial pour les réfugiés qui sont tolérés ou bien qui ont un droit de rester, au moins jusqu'à la fin du conflit. Autre question, dans quelle mesure faut-il ajuster, amender, corriger les prestations sociales pour les réfugiés ? L'accord préliminaire atteint est plus proche de la position des chrétiens-démocrates que de celle initialement défendue par les sociaux-démocrates.

Nous constatons qu'un clivage fort persiste plus particulièrement entre les pays d'Europe de l'Est et ceux d'Europe de l'Ouest quant à l'accueil des réfugiés. Comment l'Allemagne peut-elle convaincre ses partenaires européens de procéder à un partage plus équilibré ?

Je n'ai pas de réponse à ce débat. D'un côté, si vous parlez avec un Polonais, il vous dira qu'ils ont déjà reçu plus d'un million d'Ukrainiens chez eux ces dernières années, depuis l'éclatement du conflit avec la Russie. De l'autre côté, les Hongrois tiendront le même discours, tout en disant – d'ailleurs avec une certaine raison - qu'ils sont les seuls à avoir appliqué les règles existantes et que d'autres ne l'ont pas fait.

Les réfugiés cherchent en particulier à rejoindre trois ou quatre pays en Europe, comme l'Allemagne, la Suède, et l'an passé également les Pays-Bas et le Danemark. Or, ces pays-là ont freiné l'immigration. C'est pourquoi il ne reste plus que l'Allemagne.

Cependant le pays arrive aussi aux limites de ses capacités et de ce que la population peut accepter. Et la solidarité des autres pays européens, y compris de la France, n'a pas été exemplaire. D'où le fait que l'Allemagne se retrouve quelque peu seule dans ce domaine. C'est pour cette raison que l'Europe commence à revoir pratiquement sa feuille de route en matière de politique de développement au travers de l'élaboration de toute une panoplie de mesures qui se mettent en œuvre de manière progressive.

Néanmoins, elles ne suffisent pas pour l'instant à réduire l'anxiété des populations, en réalité face aux risques d'un afflux de populations de confession musulmane dont le mode de vie ne semble guère compatible avec le nôtre en Europe.

Quelles sont, selon vous, les plus grandes lacunes de l'Union européenne en matière de politique d'immigration et d'asile ?

Nous avons découvert que l'une des grandes lacunes du processus est la protection des frontières extérieures. Normalement c'est un sujet qui a été inscrit à l'ordre du jour dès l'ouverture des frontières extérieures par Schengen, c'est-à-dire depuis le milieu des années 80.

Mais lorsque vous regardez ce qui a vraiment été atteint en matière de coopération policière à l'intérieur de l'espace Schengen ou de protection des frontières extérieures en Europe, les résultats sont trop faibles. C'est à la lumière des attentats commis ces dernières années que nous commençons à faire des progrès sérieux en la matière.

En décembre dernier, la création de la Coopération structurée permanente (CSP ou PESCO en anglais) annonce-t-elle véritablement la création d'une Europe de la défense ?

Grâce à l'environnement extérieur et depuis l'élection de Donald Trump, nous nous trouvons dans un nouvel élan pour établir une Europe de la sécurité et de la défense extérieure. Il y a eu ce lancement au travers du projet PESCO qui constitue un premier pas, mais qui doit être suivi dans d'autres domaines.

Les progrès, même en matière de politique et de sécurité extérieure, ne seront pas moins difficiles au vu de nos cultures et nos traditions bien différentes, et même parfois opposées. Par exemple, au sujet de l'utilisation de la force militaire, un Allemand pense en premier lieu à la défense du territoire tandis qu'un Français inclut au même niveau la nécessité d'intervention militaire, pour surmonter les crises et conflits. L'histoire à toujours démontré que les changements de culture ne se décrètent pas. Ils se produisent soit à l'occasion de chocs majeurs soit au fil d'un long processus de maturation.

C'est pourquoi, il faut absolument rapprocher progressivement nos conceptions sur la défense pour les rendre convergentes et compatibles. Il faut un agenda clair et engageant sur des questions fondamentales telles que la coopération en matière de renseignement, de planification, de transport et de logistique, d'acquisition et de contrôle et y compris l'exportation d'armement.

La Commission européenne a aidé en ce sens avec sa suggestion de créer un fonds de défense pour accompagner les efforts des Etats membres. L'Allemagne participe activement à ces travaux, mais elle aura besoin d'un soutien actif, surtout de la part de la France mais aussi des autres alliés, face à un public allemand réservé.

Nous avons un travail ardu devant nous, mais je reste confiant dans l'idée que nous pouvons y parvenir et que le projet de défense européenne cessera dès lors d'être une utopie. Je me permets également de dire que si le démarrage fonctionne bien - et que nous arrivons à attaquer cet agenda ambitieux de manière parallèle et engagée - nous pourrons peut-être parler en 2025 ou en 2030 d'une armée européenne.

Cependant, il faut engager en même temps une réflexion profonde sur la politique étrangère commune. Nous n'avons pas encore trouvé la " formule magique" de coopération entre d'une part Bruxelles, l'office dirigé par Madame Mogherini et le nouveau service d'action extérieure, et d'autre part les services diplomatiques et les ministres des Affaires étrangères des Etats membres.

Cela veut dire aussi que nous devons revoir notre conception en matière de politique de développement, non seulement à cause de la situation des réfugiés ou du problème du terrorisme dans la zone du Sahel, mais aussi à la suite de l'apparition de la Chine sur le continent africain. Car ce continent qui est notre voisin au Sud, a une population croissante, qui doit retrouver des perspectives économiques dans son sein. Nous avons besoin d'urgence d'une politique de développement du moins concertée, sinon intégrée à l'échelle européenne.

La croissance est revenue au sein de l'Union européenne, le plus dur est-il selon vous derrière nous ?

D'un côté, l'économie européenne est dans une phase plutôt positive, mais de l'autre persistent des incertitudes sur la façon dont nous sommes capables d'assurer à moyen terme la "survie" à moyen terme de l'économie européenne, face aux défis de la numérisation ou de la concurrence des Etats-Unis, de la Chine et d'autres. 

Quelles sont sous ces conditions les priorités à donner à l'économie européenne ? Comment approfondir l'Union économique et monétaire européenne pour qu'elle soit assurée contre la prochaine tempête, que nous connaitrons sans doute. Chacun songe à ces questions, mais personne n'est disposé, ni à Paris ni à Berlin, à transférer de nouvelles compétences à la Commission européenne. Chaque Etat membre cherche à garder le dernier mot sur des sujets essentiels tels que le budget ou le soutien à l'économie. Il est vrai que nous réalisons certains pas ensemble mais cela ne va pas très loin.

Il faut néanmoins reconnaitre que des idées intéressantes sont ventilées à cet égard. Cela a commencé il y a deux ans avec le plan Juncker, qui devrait d'ailleurs être renforcé, jusqu'à l'idée chère au président frabçais Emmanuel Macron de créer un budget propre à la zone euro, point sur lequel les Allemands sont particulièrement sceptiques.

Qu'est-ce qui vous permet de penser que les sociaux-démocrates, menés par Martin Schulz, défenseur du projet d'Emmanuel Macron pour la zone euro, seraient finalement plutôt réticents face à ses idées de réforme ?

Les sociaux-démocrates sont beaucoup plus prudents que leur président. Par exemple, Martin Schulz a réintroduit le terme d'"Etats-Unis d'Europe", c'est une expression que nous avons pratiquement retiré du langage depuis la période 1988/1989 prêtant à confusion avec l'idée des Etats-Unis d'Amérique. Or l'Europe ne sera jamais les Etats-Unis d'Europe. Nous sommes disposés à avancer vers plus d'intégration dans certains domaines, mais dans d'autres nous souhaitons garder le dernier mot.

Je pense que l'Europe est bien plus proche de l'image de Jacques Delors que de celle de Martin Schulz. Nous sommes une fédération de nations. Tout comme le chrétien-démocrate, le social-démocrate allemand souhaite que son pays garde ses prérogatives. Par exemple, au sujet du budget national, il ne souhaitera pas que quelqu'un d'autre ait le dernier mot en la matière.

Le débat à haut risque est celui lié à la contribution nette. L'Allemagne est le plus grand contributeur net, la France, le second. Imaginez demain en France un débat sur le futur budget européen où Emmanuel Macron serait obligé de défendre le fait que la France soit obligée de payer quelques milliards de plus. Le départ du Royaume-Uni représentera un trou d'environ 10 milliards, mais nous nous trouvons en même temps face à des nouveaux défis liés aux réfugiés, à la politique de développement, ou encore à la politique de défense. Imaginez que l'on veuille boucher ce trou de 10 milliards en ajoutant à la contribution de certains Etats quelques milliards de plus. Imaginez le débat en France et en Allemagne. Rien n'est impossible, mais c'est un débat à risque, il faut réellement réfléchir profondément sur la manière dont nous allons agir.

Je comprends l'idée d'Emmanuel Macron, mais il faut l'articuler de telle manière que cela devienne acceptable dans nos pays. Le président français souhaite engager avec raison des réformes, mais les Français tout comme les Allemands regarderont de près les conséquences éventuelles sur son portefeuille.

Selon vous, le vote du Brexit a-t-il renforcé l'entente et la coopération entre les Etats membres ?

C'est précisément ce que je trouve étonnant et positif. Depuis l'annonce du Brexit, les 27, malgré des différences sur certains sujets ponctuels comme l'immigration ou la répartition des réfugiés, prouvent tout de même une grande cohésion entre eux. Et dans ce sens, je dirais que le Brexit a aidé énormément à la cohésion européenne, même s'il s'agit d'un sujet extrêmement sensible, presque néfaste pour le Royaume-Uni et également difficile pour certaines de nos lignes budgétaires.

Le tandem Juncker-Tusk réussit, malgré les problèmes allemand, italien ou actuellement espagnol, grec ou irlandais, à faire des progrès pas à pas, lentement mais sûrement.

Quelles sont les prochaines dates à venir en Allemagne dans le processus de constitution d'une coalition gouvernementale ?

Maintenant que les sondages ont eu lieu, les instances des partis vont analyser de près pendant une semaine les résultats. La CDU espère que le 21 janvier le congrès du parti SPD donnera un feu vert à l'ouverture des négociations de coalition qui pourraient être achevées mi-février ou au plus tard fin février.

Par la suite il y aura un référendum interne aux membres du SPD qui durera deux à trois semaines. Cela suggère que si tout se passe bien, nous aurons à Pâques un nouveau gouvernement. En cas d'échec, la constitution allemande est assez complexe en la matière, et n'exclut pas la possibilité d'organiser de nouvelles élections.

Vu les délais imposés, nous pourrions alors imaginer des élections au début du mois de juillet, bien qu'aucun parti n'apprécie cela, car nous serons en période de vacances, ou bien au mois de septembre seulement. Or, ce qu'il faut savoir, c'est que cette fois-ci les résultats des partis ne seront pas équivalents à ceux des dernières élections. Il s'agit donc d'une situation à haut risque. Si certains annoncent qu'un tel scenario pourrait aider l'AfD, cela pourrait avoir un effet négatif dans les votes, contre celui jugé coupable de cet échec. Dans ce cas il est alors possible que les sociaux-démocrates ou les chrétiens-démocrates perdent davantage de voix.

Il faut noter également les prochaines élections à l'automne en Bavière, où la CSU est menacée pour la première fois de sa majorité absolue et ensuite les élections européennes début juin 2019. D'où cette fenêtre d'opportunité relativement étroite, mais réelle en Europe pour la deuxième moitié de 2018 !