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Histoire et évolutions de la politique régionale

Synthèse 24.08.2014

Le traité de Rome (1957) mentionne dans son préambule, parmi les objectifs que s'engagent à atteindre les Etats membres de la future Communauté européenne en train d'être créée, celui "de renforcer l'unité de leurs économies et d'en assurer le développement harmonieux en réduisant l'écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisés". Pourtant, il n'existe pas à l'époque de politique régionale au niveau communautaire, mais seulement des mécanismes de solidarité sous forme de deux Fonds structurels (FSE et FEOGA section orientation). Il faut attendre les années 70, et le premier élargissement, pour que les contours d'une telle politique soient esquissés.

Signature des traités de Rome

Signature des traités de Rome - Crédits : Commission européenne

Essor et développements de la politique régionale européenne

Ce n'est qu'en 1967 qu'est instaurée au sein de la Commission européenne une Direction générale XVI chargée de définir la future politique régionale européenne. Elle s'appelle aujourd'hui la DG Politique régionale.

L'Europe des Six ne ressent pas le besoin de mettre en place une politique régionale, tout d'abord car les différences économiques entre les régions des Etats fondateurs (Allemagne, France, Belgique, Pays-Bas, Italie et Luxembourg) ne sont pas handicapantes, et ensuite car ils jugent que l'idée que la cohésion territoriale relève de la politique intérieure. Ils pensent de plus que la libéralisation du marché européen va résoudre les quelques déséquilibres existants et aider les régions "à problèmes" (puisqu'il y en a) à rattraper leur retard.

En 1973, la Grande-Bretagne, l'Irlande et le Danemark intègrent la Communauté. Ce premier élargissement, mais surtout le premier choc pétrolier qui entraîne la récession en 1974, créent des difficultés économiques. En 1975, le Fonds européen de développement régional (FEDER) est créé. En 1986, l'Espagne et le Portugal adhèrent à leur tour, après la Grèce en 1981. L'écart entre les pays membres se creuse, et les déséquilibres entre les régions se font plus fort. L'achèvement du marché unique a de plus tendance à renforcer les inégalités préexistantes dans la distribution des activités économiques sur le territoire de la Communauté.

1988-1993

L'Acte unique européen (1986) vise à atténuer ces effets négatifs, et joue un rôle de moteur pour la politique régionale. Il fait en effet de la cohésion économique et sociale une nouvelle compétence de la Communauté et en fixe les objectifs et les moyens. Parmi ces derniers, il retient avant tout une utilisation systématique des Fonds structurels et prévoit, pour ce faire, une réforme de leurs règles de fonctionnement.

Un règlement de coordination est adopté le 24 juin 1988. Il prévoit que la politique de cohésion repose sur les principes suivants :

  • la concentration des fonds par objectif et par région ;
  • le partenariat entre la Commission, les États membres et les autorités régionales pour la planification, la mise en oeuvre et le suivi des interventions ;
  • la programmation des interventions ;
  • l'additionnalité des contributions communautaires et nationales.

Il fixe pour la première fois les objectifs prioritaires de la politique de cohésion de la Communauté. Les régions répondant à au moins un de ces objectifs peuvent bénéficier d'aides au titre de cette politique. Ces objectifs sont au nombre de cinq :

  • Objectif 1 : promouvoir le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement ;
  • Objectif 2 : aider à la reconversion des régions sérieusement affectées par le déclin industriel ;
  • Objectif 3 : lutter contre le chômage de longue durée ;
  • Objectif 4 : faciliter l’intégration professionnelle des jeunes ;
  • Objectif 5 : (a) accélérer l’ajustement des structures agricoles et (b) promouvoir le développement des zones rurales.

Quatre autres règlements sont adoptés le 19 décembre 1988 et entrent en vigueur en même temps le 1er janvier 1989. Un règlement d'application définit le contenu des plans de développement régional spécifiques (pour les objectifs 1, 2 et 5b) ou des "plans nationaux" (pour les objectifs 3 et 4) qui doivent être présentés par les Etats membres et les projets majeurs exigeant des décisions de la Commission. Il met également en place le système des engagements, des paiements, des interventions et du contrôle financier. Des règles communes prévoient des dispositions pour le suivi, l'évaluation, la transparence et la publicité accompagnant les interventions.

Les trois règlements d’application du FEDER, du FSE et du FEOGA-Orientation, incluent davantage d’informations sur le contenu des plans et des programmes, l’éligibilité et l’assistance technique.

Une allocation financière importante accompagne cette nouvelle réglementation. Au cours de l'année 1988, le Conseil européen donne son accord de principe à un train de mesures économiques appelé "Paquet Delors I" (réforme qui introduit pour la première fois la notion de perspectives financières) qui prévoit un doublement de la dotation des Fonds structurels pour les cinq années à venir. Sur la période 1988-1993, les principaux pays bénéficiaires sont l'Espagne (14,2 milliards d’euros), l'Italie (11,4 milliards d’euros), le Portugal (9,2 milliards d’euros), et la Grèce (8,2 milliards d’euros).

1994-1999

Le traité de Maastricht (1992) et le traité instituant la Communauté européenne tel que modifié (TCE) entrent en vigueur le 1er novembre 1993. Dans le domaine de la politique régionale et de cohésion, le TCE met en place un nouvel instrument, le Fonds de cohésion, ainsi qu'une nouvelle institution, le Comité des régions. Il introduit aussi le principe de subsidiarité. En décembre 1992, le Conseil européen adopte les nouvelles perspectives financières pour la période 1994-1999, réservant dans ce cadre une enveloppe de 168 milliards d’euros aux Fonds structurels et au Fonds de cohésion. Ces fonds voient ainsi leurs ressources annuelles doubler, équivalant à un tiers du budget communautaire.

Le 20 juillet 1993, le Conseil adopte des règlements relatifs à la nouvelle politique de cohésion, qui intègre désormais l’Instrument financier d’orientation de la pêche et le Fonds de cohésion proprement dit. Les nouveaux règlements viennent confirmer les principes clés de la politique – la concentration, la programmation, l’additionnalité et le partenariat –, les cinq objectifs existants restant plus ou moins inchangés. Certaines dispositions sont renforcées, parmi lesquelles la participation d’autres institutions de l’UE, en particulier le Parlement européen, ainsi que les règles relatives au partenariat, à l’évaluation et à la publicité.

Le 1er janvier 1995, lors de l’adhésion de l’Autriche, de la Finlande et de la Suède, un règlement d’amendement instaure un sixième objectif en faveur des régions à très faible densité de population de Finlande et de Suède, ainsi qu'une enveloppe financière pour les trois nouveaux États membres.

En matière de politique de cohésion, cette période connaît une série de développements majeurs, avec notamment la publication en novembre 1996 du premier rapport sur la cohésion économique et sociale, qui fait le point sur les disparités économiques et sociales de l’Union à l’échelon régional et évalue l’impact des politiques nationales et communautaires sur l’évolution de ces écarts. Ce rapport est présenté en avril 1997, à l’occasion du premier Forum sur la cohésion, un événement qui, depuis, accompagne l'adoption de chaque nouveau rapport de cohésion.

Le Schéma de développement de l’espace communautaire est quant à lui adopté en mai 1999. Il s’agit d’un document non contraignant offrant un cadre aux politiques sectorielles au niveau local, régional, national et européen ayant un impact territorial. Enfin, la signature du traité d’Amsterdam, en octobre 1997, inscrit le principe de la stratégie européenne pour l’emploi, afin de mettre en place une coordination plus étroite des politiques nationales dans le domaine de l’emploi.

2000-2006

Dans les années 2000, l'Union européenne se retrouve confrontée à deux défis importants : simplifier l'élaboration et les procédures de sa politique de cohésion et se préparer à accueillir dix nouveaux Etats membres. Un élargissement qui s’accompagne d’un accroissement de 20% de la population de l’UE mais de seulement 5% du PIB.

Depuis octobre 2003, les "OPEN DAYS – Semaine européenne des régions et des villes" sont organisés chaque année conjointement par la Commission européenne et le Comité des régions, en coopération avec des régions et des villes d'Europe, le Parlement européen et des organisations privées, financières et de la société civile. Ils offrent une plateforme d'échange d'expériences et d'idées dans le domaine du développement régional.

Les élargissements de 2004 et 2007 creusent encore les écarts en termes de revenus et d'emploi, puisque le PIB moyen par habitant de ces nouveaux Etats membres est inférieur à la moitié du PIB moyen de l'UE et que seulement 56% de la population travaille contre 64% dans l'Union à 15. La quasi-totalité du territoire de ces nouveaux États membres est ainsi couverte par l’objectif 1 et, à ce titre, éligible au niveau le plus élevé de soutien prévu par les Fonds structurels et le Fonds de cohésion.

Dans cette perspective, la Commission présente en 1997 son "Agenda 2000" qui correspond au cadre financier 2000-2006. Un paquet législatif est alors proposé en mars 1998. Il couvre la réforme de la politique agricole commune, la réforme de la politique de cohésion, les instruments de préadhésion et le nouveau cadre financier. Le 24 mars 1999, le Conseil européen réuni à Berlin aboutit à un accord sur les propositions de la Commission, permettant ainsi la mise en oeuvre de mesures législatives et budgétaires futures.

En juin 1998, la Commission propose une série de règlements relatifs aux Fonds structurels et au Fonds de cohésion ainsi qu’aux instruments de préadhésion. Ceux-ci sont adoptés par le Conseil et en partie par le Parlement européen entre mai et juillet 1999. Conformément aux dispositions du traité modifié, le Parlement européen est en effet associé pour la première fois à l’adoption des règlements relatifs au FEDER et au FSE, par le biais de la nouvelle procédure de codécision.

La réforme de 1999 fusionne les précédents objectifs 2 et 5 ainsi que les objectifs 3 et 4, faisant passer de six à trois le nombre d’objectifs des Fonds structurels et de treize à quatre le nombre d'initiatives communautaires. Les trois objectifs suivants sont maintenus :

  • Objectif 1 : promouvoir le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement ;
  • Objectif 2 : soutenir la reconversion économique et sociale des régions confrontées à des difficultés structurelles ;
  • Objectif 3 : soutenir l’adaptation et la modernisation des politiques et ses systèmes d’éducation, de formation et d’emploi.

Un nouvel instrument financier, le Fonds de solidarité de l’Union européenne, qui ne fait pas partie de la politique de cohésion, est mis en place en novembre 2002. Il doit permettre de fournir une aide d’urgence aux régions affectées par des catastrophes majeures.

En février 2004, la Commission européenne publie un document sur l’avenir de l’Union élargie, qui contient notamment une proposition budgétaire pour la période 2007-2013. La Commission y propose d'accorder, sur 1 025 milliards au total, 336 milliards aux Fonds structurels et de cohésion et 70 milliards supplémentaires au développement rural, en dehors de la rubrique de la cohésion.

A l'issue d'âpres négociations, les 25 Etats membres se sont finalement mis d'accord lors du Conseil européen du 17 décembre 2005 et ont fixé le budget pour la période 2007-2013 à 862,3 milliards d'euros. La Commission européenne, le Conseil de l'UE et le Parlement européen se sont réunis à trois reprises, lors de trilogues interinstitutionnels sur le cadre financier 2007-2013 entre janvier et février 2006. Un accord a finalement été trouvé lors d'un quatrième trilogue, le 4 avril 2006, avec un budget de 864 milliards d'euros. Il a été adopté définitivement en décembre 2006.

La réforme de 2006 fusionne les anciens objectifs 2 et 3. Elle intègre l’Initiative Interreg au sein d’un troisième objectif, tout en incluant d’autres Initiatives communautaires dans les grands programmes. Les objectifs prioritaires sont la "convergence", la "compétitivité régionale et emploi" et la "coopération territoriale européenne". Le nombre d’instruments financiers au service de la cohésion passe de six à trois : deux Fonds structurels (le FEDER et le FSE) et le Fonds de cohésion.

L'aide spécifique consentie jusqu'ici au titre du FEOGA et de l'IFOP est intégrée au titre du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et du Fonds européen pour la pêche (FEP).

2007-2013

Pour la période 2007-2013, l'UE se dote d'un budget de 347 milliards d’euros pour sa politique de cohésion, dont 25 % pour la recherche et l’innovation, et 30 % pour les infrastructures environnementales et les mesures de lutte contre le changement climatique. Parmi les objectifs principaux de la nouvelle programmation figurent en effet la croissance, l'innovation et l'emploi dans l'ensemble des régions.

Après l'entrée de la Roumanie et de la Bulgarie en 2007, l'Union européenne compte 271 régions et 27 Etats membres, qui deviennent 28 en juillet 2013 avec l'adhésion de la Croatie. L'écart entre les différentes régions de l'UE reste important. En outre, à partir de 2008, l'UE traverse une période de crise financière et économique qui impacte également la politique de cohésion. Plusieurs mesures sont prises par l'exécutif européen : le versement des financements est accéléré, notamment pour les pays qui bénéficient d'une "assistance macroéconomique spéciale", ces Etats membres peuvent également compter sur des taux de cofinancement augmentés de 10 % (ce qui se traduit en une contribution nationale réduite), les procédures sont simplifiées grâce à une modification des règlements afin d'offrir plus de flexibilité, etc.

La crise économique et les politiques d'austérité freinent les investissements publics : "dans l’ensemble de l’Union européenne, l’investissement public a diminué de 20% en termes réels entre 2008 et 2013" note la Commission européenne dans son Sixième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale (juillet 2014). "Sans la politique de cohésion, les investissements dans les États membres les plus touchés par la crise auraient connu une baisse supplémentaire de 50", poursuit l'exécutif européen. 

La politique de cohésion a permis de combler le manque d'investissement public. Par exemple, le Fonds européen de développement régional (FEDER) a permis de créer près de 600 000 emplois entre 2007 et 2012. Sur la même période, le Fonds social européen (FSE) a soutenu 68 millions de participations à des projets. Il est cependant encore trop tôt pour évaluer tous les effets de la programmation 2007-2013, car les Etats ont jusqu’à la fin de l’année 2015 pour utiliser les fonds.

Base juridique

La politique régionale est régie par les articles 174 à 178 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). L'article 174 du traité prévoit que la cohésion économique, sociale et territoriale est essentielle au "développement harmonieux de l'ensemble de la Communauté" et exige la réduction de "l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions". Pour répondre à ce défi, le traité prévoit :

  • la coordination des politiques économiques ;
  • la mise en oeuvre des politiques communautaires, en particulier le marché intérieur ;
  • l'utilisation des Fonds structurels existants (Fonds européen d'orientation et de garantie agricole-FEOGA, section orientation ; Fonds social européen-FSE ; Fonds européen de développement régional-FEDER) et la création d'un Fonds de cohésion.

L'article 174 TFUE définit les régions concernées par la politique de cohésion : zones rurales, zones où s'opère une transition industrielle et régions souffrant de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents (régions insulaires, transfrontalières, montagneuses, etc.). Une déclaration annexée à cet article précise que la notion de "région insulaire" peut également désigner des Etats insulaires dans leur intégralité, en référence à Chypre et à Malte.

Le traité de Lisbonne (2009) soumet la réglementation relative aux fonds structurels européens à la procédure législative ordinaire. Le Comité des régions, qui représente les collectivités locales et régionales, donne obligatoirement son avis sur la politique régionale, tout comme le Comité économique et social.