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Histoire de la Politique agricole commune

En 1962, la création de la Politique agricole commune (PAC) répond à des besoins d’accroissement de la productivité agricole, de stabilisation des marchés et de sécurité des approvisionnements. Le double objectif également affiché à l’époque : garantir des revenus satisfaisants aux agriculteurs ainsi que des prix convenables aux consommateurs.

La politique agricole commune

Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, les prix mondiaux des céréales sont particulièrement élevés alors que les pénuries se succèdent. Les pays européens sont confrontés à de faibles capacités de production ainsi qu’à une forte volatilité des prix en raison des aléas climatiques.

1962 : la PAC est lancée

Prévue dans le traité de Rome, la PAC voit le jour en 1962, bien que certains outils comme les taxes à l’importation aux frontières existaient déjà auparavant. L’article 39 en définit les principaux objectifs : la garantie de l’indépendance alimentaire, l’augmentation de la productivité, la stabilisation des marchés et l’assurance d’un niveau de vie équitable des agriculteurs. Deux instruments fondamentaux sont mis en place : les prix garantis et les restitutions aux exportations.

Tous les ans, la Communauté européenne fixe, pour chaque secteur de production (céréales, viande, lait…), des prix garantis supérieurs à la moyenne mondiale. La quantité que le producteur ne parvient pas à vendre est rachetée par la Communauté à ce prix, pour être ensuite stockée puis revendue plus tard sur le marché intérieur, exportée vers les marchés tiers ou bien encore détruite.

Parallèlement, les produits importés sont taxés de manière à ne pas concurrencer les produits européens. De leur côté, les exportations font l’objet d’un soutien (restitution) : le producteur perçoit un complément lorsqu’il vent hors de la Communauté (la différence entre le prix mondial et le prix européen plus élevé).

Outre la stabilisation des prix, cette politique administrée a pour effet d’augmenter considérablement la production et la productivité agricoles de la Communauté. L’agriculteur est en effet incité à produire davantage puisque sa production est toujours écoulée.

En 1968, la création de l’union douanière supprime les droits de douane intracommunautaires. Un marché unique pour les produits laitiers, la viande bovine ou le sucre voit alors le jour.

Fin des années 1970 : la remise en question

La PAC des années 1960 et 1970 remplit parfaitement ses objectifs de productivité et de sécurité des approvisionnements. Au point de devenir victime de son succès : la production dépasse rapidement la consommation, en particulier dans le secteur du lait, et la gestion de ces excédents (rachat, stockage, restitutions aux exportations) coûte cher à la Communauté. Les taxes à l’importation ne suffisent pas à consolider le budget de la PAC, alors principalement alimenté par une contribution des Etats membres.

Entrée en 1973 dans la communauté, la Grande-Bretagne remet également en question sa contribution financière à la Politique agricole commune, au point d’obtenir 10 ans plus tard son “rabais” au budget européen.

La PAC suscite par ailleurs de nombreuses critiques des pays tiers qualifiant l’Europe de “forteresse” . Les prélèvements aux frontières rendent en effet les produits importés peu concurrentiels, et les subventions aux exportations sont perçues comme une concurrence déloyale et ont pour effet de faire chuter les prix mondiaux.

Enfin, les effets néfastes du productivisme se font sentir sur le plan environnemental, avec l’utilisation intensive d’engrais et la concentration géographique des élevages qui engendrent notamment la pollution des nappes phréatiques.

L’échec du plan Mansholt
Dès 1968, le commissaire européen à l’Agriculture Sicco Mansholt met en garde contre le risque de surproduction, et déclare qu’il faut réduire de 5 millions d’hectares les surfaces cultivées. En 1972, le plan Mansholt, qui devait réduire le nombre d’emplois agricoles et encourager la création de grandes exploitations, accouche d’une souris : des directives sur la modernisation des exploitations agricoles et la formation des agriculteurs.

Années 1980 - 1990 : des prix garantis aux aides directes

Afin de juguler la surproduction, l’Europe met en place des quotas laitiers en 1984. Par la suite, les oléagineux et les céréales sont soumis à des “quantités maximales garanties” au-delà desquelles le soutien est réduit.

Des mesures structurelles sont également instaurées : incitation financière au gel volontaire des terres ou à la cessation d’activité des agriculteurs âgés, la modification des techniques de production (extensification), primes à la diversification…

En 1984, le Conseil européen de Fontainebleau instaure le principe de la discipline budgétaire. Ainsi, les dépenses agricoles ne pourront pas augmenter plus vite que les ressources propres de la Communauté.

Conduite par le commissaire irlandais MacSharry, la réforme de 1992 poursuit l’objectif de résorber durablement la surproduction et les dépenses de la PAC, mais aussi de conclure le cycle de négociations commerciales lancé en 1986 dans le cadre du GATT (“Uruguay round”) avec les partenaires extérieurs de la Communauté.

Elle s’attaque alors directement au système des prix garantis, qui subissent une forte baisse, les producteurs recevant en contrepartie des aides directes sous forme de primes à l’hectare ou à l’animal. Une partie de leur exploitation doit être mise en jachère obligatoire. La protection douanière et les subventions à l’export sont considérablement réduites. Enfin, la réforme introduit également des mesures incitant les producteurs à utiliser des méthodes plus respectueuses de l’environnement.

Ces mesures parviennent à limiter la production et à assurer la compétitivité de l’agriculture européenne au niveau mondial par un rapprochement avec les prix mondiaux. En revanche, la compensation de la baisse des prix garantis par des paiements directs ne diminue pas les dépenses de la PAC (il ne s’agit que d’un transfert de charges du consommateur au contribuable).

Les années 2000 : la libéralisation de la PAC

“L’Agenda 2000” poursuit la réduction des prix d’intervention, mais ne les compense cette fois que partiellement par des aides directes. A la suite de la diminution de la population rurale dans certaines régions, il introduit également l’objectif de développement rural qui constitue aujourd’hui le second pilier de la PAC.

En 2003, la PAC fait l’objet d’une nouvelle réforme de fond. Poussée par ses partenaires extérieurs, l’Union européenne met en place le “découplage” des aides aux producteurs. Désormais, la majeure partie de ces aides n’est plus accordée en fonction du type et de la quantité de production, mais de la surface de l’exploitation ou du nombre de têtes de bétail. L’agriculteur est donc incité à s’adapter au marché, et non aux décisions de production de la Communauté. Pour recevoir ses aides, il doit par ailleurs respecter un certain nombre de critères environnementaux et de bien-être des animaux. Enfin, une partie du budget de la PAC est réorientée vers le développement rural.

Les aides découplées
Pour passer des aides couplées aux aides découplées, certains Etats dont la France ont opté pour un “modèle historique” : le calcul des aides est basé sur le montant des paiements directs reçus par chaque agriculteur au cours d’une période de référence (années 2000, 2001 et 2002). La majorité a préféré allouer des enveloppes régionales en fonction de la productivité par hectare de chaque région.

Le “bilan de santé” de 2008 poursuit la logique, en compensant la nouvelle baisse des prix garantis par des aides directes découplées et en renforçant les mesures environnementales et territoriales. La suppression progressive des quotas laitiers pour 2015 est décidée. Toujours financée par le budget de l’UE, elle laisse néanmoins plus de marge de manœuvre aux Etats membres en termes de mise en œuvre.

Une liberté qui augmente à nouveau avec la réforme de 2013, au point que certains parlent à l’époque de “renationalisation” de la PAC. Une critique également formulée à l’encontre de l’ultime révision en date, débattue au Parlement européen au mois d’octobre 2020 et qui devrait entrer en vigueur en 2023. Parmi les autres points de débat autour de ce nouveau texte : les futurs plans stratégiques nationaux, la compatibilité avec le Pacte vert européen et l’assurance d’un revenu décent pour les agriculteurs.

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