Mois de l'Europe 2017 - Dossier spécial
Traités

Du traité de Rome au traité de Lisbonne, les évolutions du système institutionnel européen

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Le fonctionnement de l'Union européenne repose sur un "triangle institutionnel" composé de la Commission, du Conseil et du Parlement. Cette structure, mise en place avec le traité de Rome en 1957, est toujours en vigueur aujourd'hui. Mais les compétences et les relations de ces institutions ont évolué au fil du temps.

De Rome au Conseil européen

Dans le système mis en place par le Traité de Rome, on trouve les trois institutions composant le "triangle institutionnel", qui joue un rôle essentiel dans la prise de décision au niveau communautaire. Une Commission indépendante composée de 9 membres est chargée de proposer des mesures et de contrôler leur exécution. Le Conseil des ministres, composé d'un représentant de chaque Etat membre, approuve ou non ces mesures. L'Assemblée européenne, "ancêtre" du Parlement européen, alors composée de 142 délégués, est simplement consultée.

Aujourd'hui, le triangle institutionnel est toujours en place, mais les tendances intergouvernementales du système se sont accentuées, comme le montre la création du Conseil européen et le rôle toujours crucial du Conseil des ministres. Parallèlement, une institution a pris son essor : le Parlement européen, élu au suffrage universel, qui est désormais associé à la plupart des décisions législatives.

Au début de l’histoire des Communautés, deux institutions jouent les premiers rôles : la Commission, seule habilitée à faire des propositions législatives et le Conseil des ministres, qui se prononce sur ces propositions, soit à l’unanimité, soit à la majorité qualifiée. Dès le départ, le système est moins supranational que celui de la CECA, où la Commission a davantage de pouvoir.

Entre 1958 et 1967, la Commission est dirigée par Walter Hallstein, qui voit dans cette institution l’embryon d’un gouvernement fédéral européen. Mais certains chefs d'Etat, dont le général de Gaulle, ne l'entendent pas de cette oreille et refusent le passage de certaines décisions à la majorité qualifiée, comme le prévoyait le Traité. Le "bras de fer" entre Bruxelles et Paris aboutit en 1965 à la crise "de la chaise vide" qui voit la France boycotter le Conseil des ministres pendant sept mois. Un compromis est trouvé, qui permet à un Etat de s'opposer à une décision communautaire prise à la majorité s'il estime que ses intérêts nationaux sont gravement menacés.

Dès lors, dans de nombreux domaines, certains Etats membres s'opposent au passage de l’unanimité à la majorité qualifiée car ils craignent d’être mis en minorité. Cette attitude contribue à expliquer le retard pris dans la mise en ouvre de certaines politiques initialement prévues par le Traité.

En 1974, l'institutionnalisation du Conseil européen, qui réunit régulièrement les chefs d'Etat et de gouvernement pour définir les grandes orientations de la Communauté, accentue le poids des Etats membres.

De l'Acte unique au traité de Nice

En 1986, l’Acte unique européen contribue à lever les blocages au sein du Conseil des ministres en organisant le passage à la majorité qualifiée pour une grande partie des décisions liées au marché intérieur. Cela permet une relance de l'intégration européenne.

Les traités suivants (Maastricht, Amsterdam, Nice) poursuivent sur cette voie en augmentant le nombre des politiques pour lesquelles la majorité qualifiée au Conseil est requise. Toutefois, certains domaines jugés très sensibles (comme la fiscalité) restent régis par l’unanimité. Au fil des élargissements, le Conseil passe de 6 à 27 membres, renforçant les risques de désaccord et de paralysie. Un système de pondération complexe détermine alors le poids de chaque Etat lors du vote.

Depuis l’Acte unique européen, le rôle du Parlement européen – élu au suffrage universel direct depuis 1979 – dans le processus législatif communautaire va grandissant. Aujourd’hui, il est pleinement associé au vote des textes communautaires via la procédure de codécision.

La Commission conserve son droit d’initiative exclusif dans le domaine communautaire. Elle aussi a continué de s'élargir, passant de 6 à 27 membres – les grands pays comme la France perdant au passage leur deuxième commissaire. Sa capacité d'action s'en est trouvée quelque peu amoindrie.

Les évolutions du traité de Lisbonne

Adopté en 2009, le traité de Lisbonne régit le fonctionnement actuel de l'Union européenne. Ce texte, ratifié après le rejet du traité établissant une constitution pour l'Europe, a apporté des modifications majeures aux anciens traités. Il permet en outre une meilleure coordination à 27 Etats membres (aujourd'hui 28).

Parmi les innovations les plus importantes apportées par ce traité, on retrouve la création d'une présidence stable du Conseil européen. Elle est dorénavant occupée par un seul président élu pour deux ans et demi - actuellement Donald Tusk - qui ne peut pas exercer de mandat national.

La règle de vote au sein du Conseil de l'Union européenne a aussi été modifiée. A présent, selon le principe du vote à la majorité qualifiée qui vaut pour la plupart des domaines de compétence de l'Union européenne, le poids respectif de chaque Etat membre est pris en compte  lors du scrutin. La majorité qualifiée est définie comme égale à au moins 55 % des membres du Conseil, comprenant au moins 15 d’entre eux et représentant des Etats membres réunissant au moins 65 % de la population de l’Union. Une minorité de blocage doit inclure au moins quatre membres du Conseil.

Le poste de Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (occupé actuellement par Federica Mogherini) est également une innovation du Traité de Lisbonne. Cette fonction permet  notamment une plus grande cohésion ainsi qu'une meilleure cohérence dans l'action extérieure de l'Union européenne.

Le traité de Lisbonne a en outre étendu les pouvoirs législatifs du Parlement à une quarantaine de nouveaux domaines et lui a conféré le statut de colégislateur avec le Conseil.

Ce texte a aussi permis de renforcer le rôle des parlements nationaux, notamment celui de garant du respect du principe de subsidiarité. Un mécanisme autorise dès lors l'organe législatif de chaque Etat membre à faire échouer des propositions de la Commission qui ne respecteraient pas ce principe.

En outre, le traité de Lisbonne :

  • clarifie la répartition des compétences entre l'Union et les Etats membres, au travers de la création d'une liste des domaines relevant des compétences exclusives, des compétences partagées et des compétences d’appui.
  • dote l'Union européenne de la personnalité juridique. Elle peut ainsi conclure un accord international dans tous ses domaines de compétence.
  • confère à la Charte des droits fondamentaux une force juridique contraignante pour 25 Etats membres, le Royaume-Uni et la Pologne bénéficiant d'une dérogation quant à son application.
  • prévoit une clause de sortie qui confère aux Etats membres le droit de se retirer de l'Union européenne.

 

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