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Comment le budget annuel de l'Union européenne est-il adopté ?

Synthèse 17.02.2020

Chaque année, le budget de l'Union européenne est arrêté par le Conseil de l'UE et le Parlement. La Commission européenne joue également un rôle important dans son élaboration et son exécution.

Mécanismes du budget de l'UE

La procédure budgétaire fait intervenir le Conseil de l'UE, le Parlement européen et la Commission européenne, qui élaborent chaque année un budget destiné à permettre la réalisation des politiques européennes.

Ce budget annuel, dit "budget général", ne doit pas être confondu avec le cadre financier pluriannuel (CFP), une enveloppe budgétaire européenne déterminée la plupart du temps tous les 7 ans (la période 2021-2027 sera celle du prochain CFP). Le montant total de l'ensemble des budgets annuels de ces périodes de 7 ans ne peut excéder celui du CFP.

Budget à long terme de l'UE : qu'est-ce que le cadre financier pluriannuel (CFP) ?

D'où proviennent les recettes budgétaires européennes ?

La majeure partie du budget de l'UE est financée par trois types de "ressources propres" :

- les ressources propres dites "traditionnelles" : elles proviennent essentiellement des droits de douane aux frontières de l'UE ;

- la "ressource TVA" : une contribution des Etats membres calculée en tant que taux (0,3 %) d'une assiette harmonisée de la TVA ;

- la "ressource RNB" : une contribution des Etats membres calculée annuellement en tant que pourcentage de leur revenu national brut (RNB). Il s'agit de la principale ressource propre de l'UE (plus des deux tiers).

Deux phases sont à distinguer dans la procédure budgétaire annuelle. Dans un premier temps, la Commission européenne élabore une proposition de budget. Le Conseil de l'UE et le Parlement européen font ensuite valoir leurs positions respectives sur le budget et le votent. Dans un second temps, celui-ci est exécuté par la Commission, sous le contrôle du Parlement européen.

L'autorité budgétaire est composée de deux branches : le Conseil de l'Union et le Parlement européen, compétent depuis les années 1970. La procédure d'examen puis d'adoption du budget se fait de juin à fin décembre.

Première étape : l'élaboration d'un avant-projet de budget par la Commission européenne

La Commission européenne élabore un avant-projet de budget sur la base de l'estimation des besoins de l'UE et des recettes attendues de chaque institution (au plus tard le 1er juillet de l'année précédente). Dans la pratique, la Commission s'efforce de présenter le projet de budget avant fin avril/début mai.

Cette proposition est transmise au Parlement européen et au Conseil de l'UE, qui réunit les ministres du Budget des Vingt-Sept (au plus tard le 1er septembre).

Deuxième étape : l'établissement du projet de budget par le Conseil de l'UE et le Parlement européen

Le Conseil adopte sa position et la transmet au Parlement européen (au plus tard le 1er octobre).

  • Si sous 42 jours le Parlement approuve la position du Conseil, le budget est adopté : la procédure est close.
  • Si sous 42 jours le Parlement adopte, à la majorité des membres qui le composent, des amendements qu'il transmet au Conseil et à la Commission, un comité de conciliation (dont les membres représentent de manière égale Parlement et Conseil) est convoqué : la procédure continue.

Troisième étape : nouveau vote du Conseil / réunion du comité de conciliation

  • Si sous 10 jours le Conseil approuve tous les amendements, le budget est adopté. Le comité de conciliation ne se réunit pas, la procédure est close.
  • Si tous les amendements ne sont pas adoptés par le Conseil sous 10 jours, le comité de conciliation se réunit. Si sous 21 jours suivant la première étape, le comité de conciliation parvient à un accord, à la majorité qualifiée des membres représentant le Conseil et à la majorité des membres représentant le Parlement, la procédure continue. S'il n'y parvient pas, un nouveau projet de budget doit être présenté par la Commission : la procédure reprend à la première étape.

Quatrième étape : en cas d'accord du comité de conciliation

Dans les 14 jours qui suivent cet accord, plusieurs scénarios sont à nouveau possibles :

  • Si le Parlement européen et le Conseil approuvent le projet commun, le budget est réputé adopté : la procédure est close.
  • Si aucune des deux institutions ne parvient à statuer, ou que l'une approuve le projet commun et l'autre ne parvient pas à statuer, le budget est réputé adopté conformément au projet commun : la procédure est close.
  • Si les deux institutions rejettent le projet commun, ou que l'une le rejette et l'autre n'arrive pas à statuer, ou que le Parlement rejette le projet tandis que le Conseil l'approuve, un nouveau projet doit être présenté par la Commission : la procédure reprend à la première étape.
  • Si le Parlement européen approuve le projet tandis que le Conseil le rejette, son président peut, dans les 14 jours après l'approbation du Parlement et le rejet du Conseil, décider de confirmer l'ensemble ou une partie des amendements. Les amendements non confirmés sont remplacés par la position agréée au sein du comité de conciliation concernant la ligne budgétaire qui fait l'objet de cet amendement. Le président du Parlement constate l'arrêt du budget et celui-ci devient exécutoire.

En cas de circonstances exceptionnelles, ou pour inscrire au budget de l'exercice en cours le solde de l'exercice précédent ou la révision des prévisions de ressources propres, la Commission européenne propose des budgets rectificatifs (BR). Les BR sont soumis aux mêmes règles de procédure que le budget général.

L'exécution et le contenu du budget

La gestion du budget et le paiement des dépenses sont assurés par la Commission européenne conformément au principe de bonne gestion financière (cliquer sur le lien et aller à "Bonne gestion financière") et sont contrôlés en interne.

Cette gestion est soumise à deux contrôles externes : celui de la Cour des comptes européenne en ce qui concerne la régularité des recettes et des dépenses, celui du Parlement en ce qui concerne le contrôle politique.

C'est le Parlement européen qui donne la décharge budgétaire à la Commission européenne. Concrètement, cela signifie que pour une année budgétaire donnée, il valide ou non la gestion du budget par la Commission. La décision des eurodéputés s'appuie sur les rapports réalisés par la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen, laquelle prend notamment en compte le travail de la Cour des comptes, ainsi que sur les recommandations du Conseil. Si celui-ci disposait initialement du pouvoir de donner la décharge, le Parlement européen se l'est progressivement vu confier, jusqu'à en être l'unique détenteur à partir de 1977.

S'il estime que la façon dont la Commission européenne a exécuté le budget n'est pas satisfaisante, le Parlement européen peut décider de reporter ou de refuser la décharge. Cela est arrivé deux fois, en 1984 et en 1998. Dans ce dernier cas, cela a abouti à la démission de la Commission dirigée par Jacques Santer le 15 mars 1999.

La décharge est l'instrument principal de contrôle de l'exécution du budget, mais le contrôle parlementaire peut également s'opérer pendant l'exercice concerné. Pour cela, la Commission européenne a l'obligation de soumettre au Parlement et au Conseil un rapport annuel d'évaluation des finances de l'Union.

Enfin, les Etats membres sont, en vertu des traités, soumis à des contrôles et des audits pour l'utilisation des fonds européens dont ils ont la charge.

Lutte contre la fraude

Pour lutter contre la fraude au détriment du budget européen, l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), organe de l'UE, existe depuis 1999.

Celui-ci peut diligenter des enquêtes externes (Etats membres) et internes (fonctionnaires et membres des institutions et organes de l'Union). Les Etats membres sont tenus de prendre les mesures nécessaires pour limiter la fraude et poursuivre les fraudeurs.