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Budget 2021-2027 : le Parlement européen prêt à dire "non" aux Etats membres

Actualité 21.11.2019 Marie Guitton

Moins d'argent à cause du Brexit. Mais toujours plus de politiques à financer… Alors que la plupart des Etats membres rechignent à augmenter leurs contributions pour alimenter les caisses de l'UE entre 2021 et 2027, le Parlement européen menace de retoquer le prochain budget. Quitte à paralyser les financements ? Les explications d'un eurodéputé expert du dossier.

Jan Olbrycht, eurodéputé, co-rapporteur sur le projet de CFP 2021-2027 (2018) - Crédits : Comité européen des régions / Flickr CC BY-NC-SA 2.0

Jan Olbrycht, eurodéputé, co-rapporteur sur le projet de CFP 2021-2027 (2018) - Crédits : Comité européen des régions / Flickr CC BY-NC-SA 2.0

Quel est le montant maximum des dépenses que l'Union européenne pourra engager entre 2021 et 2027 ? Quelles parts seront allouées à la politique agricole commune (PAC), à la politique régionale (fonds de cohésion) et aux autres grandes politiques européennes ? Autant de réponses qu'attendent actuellement les bénéficiaires des fonds européens qui agissent sur le terrain, des territoires ruraux à l'Agence Erasmus+ en France, par exemple.

Ils les trouveront dans le prochain "cadre financier pluriannuel" de l'Union européenne (CFP), actuellement débattu par les institutions.

Outre les dépenses et leur répartition, le CFP fixe aussi le montant et l'origine des recettes qui viendront alimenter chaque année le budget de l'UE entre 2021 et 2027. Et notamment la part versée par les États membres (contributions nationales), alors même que le Royaume-Uni s'apprête à quitter l'Union (il ne contribuera donc plus au budget européen).

Mais les désaccords sont nombreux. Entre les pays du Nord et de l'Est par exemple. Ou encore entre la France, qui défend bec et ongles la politique agricole commune, et certains de ses partenaires, qui préfèreraient la raboter au profit d'autres priorités comme la recherche, la défense ou le climat.

A quelques semaines d'un Conseil européen au cours duquel les chefs d'État et de gouvernement devraient reprendre la main sur ces arbitrages, Toute l'Europe fait le point sur ce dossier complexe avec Jan Olbrycht, co-rapporteur du CFP au Parlement européen.

Si la décision des États membres n'est pas à la hauteur des ambitions de l'UE, les eurodéputés n'hésiteront pas à la retoquer, prévient l'élu polonais de droite modérée (PPE). Dans ce contexte, il appelle d'ores et déjà la Commission européenne à préparer un "plan B" pour éviter un arrêt brutal des financements au 1er janvier 2021. 

 

En octobre dernier, vous avez déclaré que "le temps presse" pour adopter le prochain cadre financier pluriannuel de l'UE (2021-2027). Pourquoi une telle urgence à plus d'un an de l'échéance ?

Parce qu'il ne s'agit pas que d'une question budgétaire. Il est aussi question de toutes les activités qu'il y a derrière, tous les investissements en matière d'agriculture, de recherche, de transports… ou encore Erasmus+ par exemple.

Les bénéficiaires finaux - les régions, les villes, les universités… - ont besoin de temps pour préparer ces investissements et leurs projets opérationnels. Ils ont besoin d'une base légale pour le faire. Et pour cela, il faut avoir une décision sur le budget.

L'idéal, c'est d'avoir toute cette base législative à peu près un an avant le début du nouveau cadre financier pluriannuel. En l'occurrence, cela voudrait dire une décision sur le budget avant la fin de l'année 2019… Sinon, toutes les activités seront en retard. C'est ça la réalité. C'est pour ça que je dis qu'il faut se dépêcher.

Le budget de l'Union européenne

Qu'est-ce qui coince ?

Le contexte actuel est lié au Brexit. Pour compenser la perte de la contribution britannique, la Commission européenne a estimé qu'il fallait trouver à peu près entre 12 et 14 milliards d'euros par an si on voulait maintenir la politique européenne au même niveau qu'actuellement.

En parallèle, le Conseil a décidé d'ajouter de nouvelles politiques, dans des domaines comme l'équipement des armées, la gestion des frontières extérieures, ou encore la gestion des migrations. La Commission a estimé que le budget minimum pour financer ces nouvelles politiques était de 11 ou 12 milliards d'euros par an.

Donc il nous faudrait 24 ou 25 milliards d'euros supplémentaires.

Budget européen 2021-2027 : quels débats retardent son adoption ?

Comment trouver cette somme ?

Il y a trois solutions. Premièrement, augmenter les contributions nationales de chaque État membre. Deuxièmement, créer de nouvelles ressources propres [des recettes générées par l'UE elle-même, comme les droits de douane par exemple, NDLR]. Troisièmement, réduire les politiques existantes.

Au mois de mai 2018, la Commission européenne a proposé les trois. Et notamment, s'agissant des contributions nationales, de les fixer à 1,11 % du RNB [contre 1,02 % sur la période 2014-2020].

Mais le Parlement a utilisé les mêmes données que la Commission… alors pourquoi proposez-vous 1,3 % du RNB et non pas 1,11 % comme la Commission ?

D'abord, nous avons renforcé quelques éléments comme Erasmus+, dont on propose de tripler le budget [au lieu de le doubler], et le programme Horizon Europe pour la recherche et l'innovation, qu'on voudrait doter de 120 milliards d'euros [au lieu de 90 milliards environ]. On a aussi dit qu'on était d'accord avec les nouvelles politiques proposées, et avec le chiffre de 11 ou 12 milliards d'euros par an pour les financer.

Mais on a prévenu qu'on ne pouvait pas payer ces nouveaux objectifs avec l'argent des politiques qui existent déjà. La PAC [politique agricole commune] ne concerne pas que les agriculteurs. Il s'agit aussi des territoires ruraux, des enjeux de sécurité alimentaire… Quant à la politique de cohésion, il faut continuer à réduire les disparités actuelles entre les Etats membres, mais aussi prévoir de réduire les disparités du futur. Des déséquilibres peuvent arriver très vite, par exemple avec le changement climatique.

Donc d'après nous, si on veut maintenir ces politiques traditionnelles, en ajouter de nouvelles et renforcer quelques éléments plus modernes, il faut fixer les contributions nationales à 1,3 % du RNB. C'est le résultat de notre méthodologie "bottom-up" [du bas vers le haut]. Premièrement, il faut se demander ce qu'on veut faire ensemble, il faut parler des politiques. Deuxièmement : combien ça coûte ? Et troisièmement : alors il nous faut quel budget ?

Quelle est la position du Conseil, qui représente les Etats membres ?

Plus d'un an et demi après la proposition de la Commission, nous n'avons toujours pas reçu la position générale du Conseil. Pour l'instant, il n’y a même pas vraiment de négociations ouvertes sur le budget.

Nous ne connaissons que la position de la présidence finlandaise, ce qui n'est pas la même chose que le Conseil. S'agissant des contributions nationales, elle propose de les fixer entre 1,03 et 1,06 % du RNB. Autrement dit, la position du Parlement européen a été complètement négligée !

Adoption du CFP : comment ça marche ?

Selon l'article 312 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le CFP doit être approuvé par le Parlement européen à la majorité, puis adopté à l'unanimité par le Conseil de l'UE, qui réunit les ministres compétents de chaque État membre.

En théorie, c'est cette institution qui prépare donc le projet de CFP, en tenant compte de la position affichée par le Parlement européen (sur la base de la proposition initiale de la Commission européenne). Mais dans la pratique, les négociations semblent actuellement suspendues à la décision des chefs d'État et de gouvernement, qui se réuniront en Conseil européen à Bruxelles les 12 et 13 décembre.

Pourquoi attend-on désormais une décision des chefs d'État et de gouvernement ?

Bonne question ! Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne est clair : c'est le Conseil, c'est-à-dire les ministres des États membres, qui doit fixer le cadre financier pluriannuel à l'unanimité.

Mais la réalité est différente. Il y a sept ans, la décision a d'abord été prise par le Conseil européen, c'est-à-dire par les Premiers ministres, les chanceliers, les présidents de la République... Et ça sera peut-être la même chose au Conseil européen de décembre puisque les chefs d'État et de gouvernement ont dit qu'ils devaient prendre la décision.

Faire intervenir les dirigeants des Vingt-Sept, c'est une manière de minorer le pouvoir du Parlement européen ?

Lorsqu'une décision est prise par les chefs d'État et de gouvernement, son importance politique est plus grande. Nous avons l'impression que le Conseil n'imagine pas que le Parlement européen pourra s'opposer à une telle décision. Il estime que ce n'est pas concevable de faire recommencer les 27 dirigeants : "C'est un fait accompli qui est mis sur la table. Vous prenez ou non."

Mais notre réponse sera : "Pardonnez-nous, mais vous travaillez à 27 ; nous sommes 751 eurodéputés." Or nous aussi, nous avons des positions complètement différentes dans l'hémicycle, par exemple sur les politiques prioritaires à mettre en œuvre ; le climat pour les uns, la gestion des migrations pour d'autres, etc. Mais aussi entre les pays : par exemple, les eurodéputés scandinaves ne sont pas tellement ouverts à un budget plus grand.

Et pour autant, nous avons fait notre boulot. On a trouvé un compromis et on est prêt à négocier. Nous avons adopté une première résolution en novembre 2018 [avant les élections européennes] et on a répété notre position en octobre 2019 avec les nouveaux députés.

Le Parlement européen a donc le pouvoir de retoquer le cadre financier pluriannuel (procédure d'approbation). Mais seriez-vous vraiment prêts à le faire, vu les conséquences que vous évoquiez pour les bénéficiaires des programmes européens ?

Le Parlement est aujourd'hui composé à 60 % de nouveaux eurodéputés. Et très souvent, les jeunes membres disent que ce n'est pas possible, qu'on ne peut pas accepter ça [le rôle octroyé au Conseil européen].

Et puis la majorité du Parlement européen veut un budget qui reflète les ambitions de l'UE. On ne veut pas entrer dans une bataille avec le Conseil ; 1,3 % du RNB, ce n'est pas notre position finale. Mais s'il veut limiter les contributions nationales à 1,03 ou 1,06 % du RNB, il faudra qu'il nous dise ce qu'il compte faire. "Vous voulez réduire la PAC ? D'accord, mais qu'est-ce qui va changer concrètement ?" C'est ça qui est important. "Parce que si vous préparez une décision qui n'est pas acceptable pour le Parlement européen…"

Dans la résolution adoptée en octobre (déposée conjointement par les quatre plus grands groupes de l'hémicycle : PPE, S&D, Renew, Verts/ALE), le Parlement européen réclame aussi la création de nouvelles ressources propres pour l'UE …

Oui, le Parlement européen a dit qu'il n'accepterait pas le CFP s'il n'y avait pas de progrès sur les ressources propres. Il faut absolument en introduire de nouvelles, sinon ce sera difficile d'avoir un budget à la hauteur des nécessités actuelles. Il faut pouvoir payer les nouvelles politiques.

Et puis c'est aussi pour éviter l'éternel débat entre les Etats membres concernant leurs contributions. Savoir s'il faut les augmenter ou pas ; la question du "juste retour", etc.

D'accord, mais certaines propositions actuelles, comme une taxe sur les plastiques non recyclés ou encore l'ACCIS (assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés) n'existent pas encore. Est-ce vraiment réaliste de croire qu'on va réussir à les instaurer avant 2021 ?

On ne peut pas l'exclure. Un an pour instaurer des ressources propres, c'est suffisant s'il y a la volonté politique.

Le projet d'assiette commune consolidée de l'impôt sur les sociétés (ACCIS)

Contributions nationales, répartition des dépenses, ressources propres... sur tous ces sujets, y a-t-il une chance que les Vingt-Sept se mettent d'accord en décembre ?

Pour l'instant, il est extrêmement difficile de liquider les différences entre les pays qui sont des contributeurs nets au budget de l'UE, et les pays qui en sont des bénéficiaires nets. On ne voit pas quelle possibilité il y aurait de trouver un compromis et une position unanime.

Et puis même s'ils se mettent d'accord, on ne peut pas garantir que le Parlement européen approuvera leur proposition. Le blocage peut venir des deux côtés.

C'est pour ça que vous avez demandé à la Commission européenne de préparer un "plan d'urgence" ?

Oui. Les bénéficiaires finaux doivent savoir à quoi s'attendre, ils ont besoin de quelque chose.

Si le nouveau CFP n'est pas adopté à temps, le traité prévoit de prolonger la dernière année du CFP actuel, avec les mêmes plafonds. C'est pour ça que le débat sur le budget 2020 est tellement chaud. On ne peut pas exclure que ce ne sera pas la base pour 2021.

On ne demande donc pas à la Commission de préparer un autre grand scénario. Mais il faut quand même avoir un scénario de sortie, une "exit strategy" [qui garantirait la continuité des financements si le CFP actuel était prorogé].

N'y a-t-il vraiment aucun terrain de compromis au Conseil européen ?

Je ne sais pas. Mais ce que je peux vous dire, c'est que les pays scandinaves ont une position très stricte concernant le respect de l'État de droit pour bénéficier des fonds européens. La Hongrie et la Pologne sont contre, mais elles ne veulent pas que la politique de cohésion soit réduite, par exemple. Donc ça pourrait être une base de négociation.

Les ressources propres peuvent jouer également. Et puis parmi les plus grands bénéficiaires des fonds de cohésion, certains pays pourraient bénéficier d'une action renforcée de l'UE dans d'autres domaines, par exemple la gestion des frontières extérieures de l'UE. Il faut leur montrer qu'il y a d'autres manières de "gagner de l'argent", au-delà de la redistribution.

Il faut être très, très clair sur la manière dont on compte réaliser les nouvelles ambitions européennes. Pas avec des slogans, mais en pratique.