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La politique commune de la pêche

L’Union européenne est le cinquième producteur mondial de pêche et d’aquaculture. Dérivée de la politique agricole commune (PAC), la politique européenne de la pêche (PCP) vise à accroître la productivité de la pêche tout en préservant les ressources halieutiques en imposant notamment des quotas.

La politique commune de la pêche n'a connu le jour qu'en 1983
La politique commune de la pêche n’a connu le jour qu’en 1983 - Crédits : SorindVidis / iStock

L’essentiel

Avec 5,9 millions de tonnes de poissons, une flotte de près de 75 000 navires et le plus grand territoire maritime au monde, l’Union européenne était le cinquième producteur mondial de pêche et d’aquaculture en 2017, la première place étant invariablement occupée par la Chine. La pêche, l’aquaculture et la transformation des produits de la mer contribuent à moins de 1 % du PIB de l’Union, et emploient environ 267 000 personnes.

En revanche, l’Union est le premier importateur mondial de poissons, fruits de mer et produits de l’aquaculture : plus de 50 % des besoins de l’UE en produits de la pêche proviennent de pays tiers.

Dès les années 1970, l’Union européenne adopte, par l’intermédiaire de la Politique agricole commune, des règlements spécifiques sur la pêche. Ceux-ci portent notamment sur le droit d’opérer dans les eaux d’un autre Etat membre, sur l’organisation commune des marchés et sur l’accès aux aides financières accordées par la Communauté pour la modernisation du secteur.

Mais c’est en 1983 que naît véritablement la Politique commune de la pêche (PCP). Elle s’efforce aujourd’hui de conjuguer l’exploitation durable des ressources de la mer, le maintien de la biodiversité marine et l’assurance d’un revenu décent aux professionnels du secteur.

La PCP fait l’objet d’une réforme tous les dix ans. La réforme de 2013 est donc la troisième.

20 des 27 États membres de l’Union disposent d’un accès à la mer. Les trois plus grands producteurs européens sont l’Espagne, le Danemark et la France. Les Espagnols représentent un quart des professionnels du secteur, suivis par les Grecs et les Italiens.

Objectifs

Les objectifs de la politique agricole commune fixés par l’article 39, paragraphe 1 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) sont également ceux de la politique commune de la pêche, dans la mesure où l’article 38 entend par produits agricoles “les produits du sol, de l’élevage et de la pêcherie, ainsi que les produits de première transformation qui sont en rapport direct avec ces produits”.

Selon l’article 39 du TFUE, la PCP a ainsi pour but :

  • d’accroître la productivité de la pêche ;
  • d’assurer un niveau de vie équitable à la population travaillant dans ce secteur ;
  • de stabiliser les marchés ;
  • de garantir la sécurité des approvisionnements ;
  • et d’assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.

Mais aujourd’hui, le défi principal de la politique de la pêche est la raréfaction des ressources halieutiques. La PCP vise ainsi plus particulièrement à organiser l’exploitation durable de ces ressources dans les eaux européennes, tout en aidant le secteur de la pêche à renforcer sa rentabilité. La politique de la pêche se compose de quatre volets :

  • la conservation et la gestion durables des ressources halieutiques ;
  • les mesures structurelles de soutien au secteur de la pêche et de l’aquaculture ;
  • l’organisation commune des marchés ;
  • les négociations avec les pays tiers.

L’article 3 du TFUE confère à l’Union européenne une compétence exclusive en matière de conservation des ressources biologiques de la mer. La définition des objectifs de la PCP (contrôle, mesures techniques, fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, gouvernance…) est régie par la procédure législative ordinaire (en codécision par le Conseil et le Parlement), tandis que les mesures relatives à la fixation des prix, des prélèvements, des aides et des limitations quantitatives, ainsi qu’à la fixation et la répartition des possibilités de pêche sont adoptées par le seul Conseil sur proposition de la Commission.

La conservation et la gestion durables des ressources halieutiques

L’Union européenne a mis en place des mesures pour réglementer l’exploitation des produits de la mer et de l’eau douce.

L’élément central de la politique de conservation est le régime des totaux admissibles de capture (TAC) et des quotas annuels. Chaque année, le Conseil fixe les quantités maximales de pêche pour chaque espèce et secteur de pêche, sur la base d’avis scientifiques. Il les répartit entre les Etats membres selon un principe de stabilité relative, qui tient compte du niveau historique d’exploitation de chaque Etat. Dès qu’un quota est atteint dans une zone déterminée, un arrêté d’interdiction est pris.

Pour les stocks dont la conservation est menacée, l’UE adopte des plans pluriannuels. Ceux-ci définissent des taux maximum de mortalité à ne pas dépasser et limitent l’évolution future des TAC.

Le système de quotas est complété par d’autres instruments, tels que :

  • la limitation de l’effort de pêche : l’activité des navires de pêche ne peut pas dépasser un certain nombre de jours en mer ;
  • la définition de mesures techniques : taille des mailles des filets, fermeture temporaire de certaines zones de pêche, définition de tailles minimales de capture en dessous desquelles il est interdit de débarquer les espèces.

En outre, ces mesures sont assorties de règles de surveillance. Les Etats membres doivent mettre en œuvre des contrôles et lutter contre la pêche illégale. La Commission européenne peut procéder à des inspections dans les Etats.

Les mesures structurelles en faveur de la pêche et de l’aquaculture

La politique structurelle de la pêche a pour objectif d’adapter la capacité de la flotte de pêche aux ressources afin de remédier à leur surexploitation, et pour assurer un avenir durable à la filière.

Celle-ci est financée par le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), qui soutient notamment :

  • l’adoption de pratiques durables par les pêcheurs et aquaculteurs ;
  • la diversification des activités économiques des populations côtières ;
  • les projets destinés à créer des emplois et à améliorer la qualité de vie le long du littoral européen.

Durant la période 2014-2020, le programme était doté d’un budget de 6,4 milliards d’euros, dont 588 millions d’euros pour la France. 89 % de ces fonds étaient gérés par les Etats membres et 11 % par la Commission européenne. Le programme voit son enveloppe légèrement diminuer pour la période 2021-2027, puisqu’elle n’atteint plus que 6,1 milliards d’euros. A cette occasion, il est également rebaptisé FEAMPA, pour tenir davantage compte de la dimension “aquaculture”.

Le financement de la PCP

La majeure partie des financements de la PCP est gérée par le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, dont l’objectif est d’aider les entreprises et populations côtières à s’adapter à l’évolution du secteur et à se développer de manière durable et économiquement viable.

Le reste du budget est alloué aux marchés de la pêche (traçabilité…), aux pêcheries internationales et au droit de la mer (négociations et amélioration de la gouvernance internationale…), à la gouvernance de la PCP (dialogue avec l’industrie et les milieux concernés…), à la conservation, la gestion et l’exploitation des ressources aquatiques vivantes (collecte des données…), et enfin le contrôle et l’application de la PCP (mise en oeuvre du régime de contrôle, lutte contre la pêche illégale…).

Certaines actions peuvent également recourir au Fonds européen de développement régional (FEDER) et au Fonds social européen (FSE), par exemple pour les actions de reconversion des pêcheurs.

L’organisation commune des marchés

L’organisation commune des marchés (OCM) de la pêche a pour objectif de stabiliser le marché, de soutenir les revenus des pêcheurs et d’assurer une offre régulière de produits de qualité.

Elle se compose de trois instruments :

  • des normes de commercialisation et d’information du consommateur, telles que les règles d’étiquetage des produits de la mer ;
  • la possibilité de constituer des organisations de producteurs (OP), qui planifient la production et élaborent des stratégies commerciales communes ;
  • un régime de soutien des prix, qui fixe un prix minimum pour certains produits et fournit une aide financière en cas de retrait de produits du marché visant à faire remonter les cours (les stocks constitués peuvent ensuite être réintroduits à la vente ou transformés en farines animales).

L’OCM pêche et aquaculture régit également les relations d’échanges de produits de la pêche et de l’aquaculture entre l’Union européenne et les pays tiers.

Les accords de pêche

Enfin, l’Union européenne négocie des accords de pêche avec les pays tiers :

  • pour fixer des quotas sur les stocks conjoints (“accords nordiques”) : c’est le cas des accords avec certains pays d’Europe du Nord comme la Norvège, l’Islande et les Îles Féroé ;
  • pour permettre l’accès de la flotte européenne aux zones de pêche (accords de partenariat), en échange d’une contrepartie financière ou de facilités pour accéder au marché européen : c’est le cas des accords avec certains pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP).

Enfin, elle participe aux enceintes de négociation internationales en matière de pêche : ONU, FAO, OCDE et organisations régionales de pêche (ORGP).

Plus du quart des captures européennes sont réalisées hors des eaux communautaires.

La pêche, un enjeu majeur du Brexit

Le Royaume-Uni n’applique plus les règles de la politique commune de la pêche depuis le 1er janvier 2021, date marquant la fin de la période de transition post-Brexit. Ainsi, le pays n’est plus concerné par l’attribution des totaux admissibles de captures (TAC), partagés entre Etats membres de l’Union européenne, fixés chaque année en tenant compte de l’avis des scientifiques.

L’accord de commerce et de coopération signé le 28 décembre 2020 entre Londres et Bruxelles prévoyait de garantir l’accès des navires européens aux eaux britanniques, en échange de quoi ces derniers s’engageaient d’ici 2026 à réduire progressivement de 25 % les captures effectuées. L’enjeu est de taille pour les Européens. En effet, selon un rapport du Parlement britannique, 60 % du tonnage issu des eaux territoriales du Royaume-Uni était capturé par des bateaux originaires de pays de l’UE.

Mais l’accord est loin de résoudre les problèmes. L’Union européenne doit notamment négocier annuellement avec Londres des TAC pour chaque espèce. Le principal point de tension concerne l’attribution des licences de pêches, nécessaires pour pénétrer dans les eaux britanniques et que certains pêcheurs, en particulier français, peinent à obtenir. Fin octobre, Paris annonçait ainsi la mise en place de mesures de rétorsion à l’encontre du Royaume-Uni pour protester contre la décision britannique de n’accéder qu’à un peu plus de la moitié des demandes françaises. La France et le Royaume-Uni peinent à s’accorder sur l’interprétation des modalités relatives à la pêche de l’accord de commerce et de coopération.

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