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Israël-Palestine : l'Europe peut-elle changer la donne ?

Actualité 20.04.2018

70 ans après la déclaration d’indépendance d’Israël, les négociations du conflit israélo-palestinien sont au point mort et les actions américaines bouleversent la région. Bien que certains de ses membres soient des acteurs de longue date dans le conflit, l’Union européenne n’a eu qu’une influence mineure sur le processus de paix. La situation actuelle lui offre-t-elle une nouvelle opportunité ? Retour sur le rôle de l'Europe dans le conflit israélo-palestinien.

Drapeaux israélien et palestinien

Drapeaux israélien et palestinien - Crédits : iStock (Racide)

Accords financiers et commerciaux

"L’Europe maintient sa politique d’intervention dans le conflit parce qu’il le faut", explique le chercheur François Ceccaldi, membre du Cercle des chercheurs sur le Moyen-Orient (CCMO) et doctorant associé à la chaire d’histoire contemporaine du monde arabe au Collège de France, interrogé par Toute l’Europe. Le dialogue entre l'Europe, Israël et la Palestine est ancien. Il a cependant été revigoré par les accords d'Oslo de 1993, passés entre le Premier ministre israélien Yitzhak Rabin (assassiné en 1995 par un extrémiste juif) et le chef de l'Organisation de libération de la Palestine (OLP) Yasser Arafat, sous l'égide du président américain Bill Clinton.

C’est effectivement dans ce contexte que l’Union européenne lance le Processus de Barcelone. Dans ce cadre, elle signe deux accords d'association d’envergure avec Israël et l’Autorité, respectivement en 1995 et 1997.

Le premier renforce l’accord bilatéral de 1975 et prévoit un retrait de l’armée israélienne des Territoires palestiniens ainsi qu’un transfert de pouvoir à l’Autorité palestinienne (AP). Cet accord est fondamental pour l’économie israélienne, l'UE étant aujourd’hui son premier partenaire commercial. Israël jouit d’ailleurs d’un statut particulier dans la politique économique européenne. En 2004, un "plan d’action" en faveur d'Israël est établi par l’UE pour élargir la coopération à de nouveaux domaines, mais les travaux sont freinés à la suite du vote du Parlement européen en 2008, condamnant la poursuite de la colonisation israélienne et le blocus maritime de la bande de Gaza. Malgré tout, une série de nouveaux accords est entrée en vigueur en 2009 et 2010. Depuis 2012, aucune réunion du conseil d'association UE-Israël n’a eu lieu. Cela n'a toutefois pas empêché, la visite du Premier ministre Benyamin Netanyahou à Bruxelles en décembre 2017, une première pour un chef de gouvernement israélien depuis 22 ans. 

Quant à l'accord d'association passé entre l'UE et l’OLP, celui-ci reste avant tout économique. L'Europe reste en effet "très prudente quant aux messages qu’elle envoie tant vers l’État d’Israël que vers les États-Unis", indique l’historienne Maria Gianniou. D'ailleurs, l’Autorité palestinienne n’a que très peu de pouvoir s'agissant des relations internationales d’après les accords d’Oslo, entravant sa capacité à ratifier des accords plus politiques. L'Europe n'en devient pas moins un soutien financier majeur aux Territoires palestiniens. Entre 1994 et 1998, 1,5 milliard d'euros sont alloués par l'UE et ses Etats membres à travers un programme d’aide.

L'autre objectif des Européens est de stabiliser l'Autorité palestinienne. Une mission civile est ainsi lancée en novembre 2005 afin d'aider à la réforme de la sécurité palestinienne. En plus de son action pour le renforcement des institutions palestiniennes, l’Europe endosse le rôle d’un acteur humanitaire majeur. La chercheuse Dima Alsjadeya, ATER à la chaire d’histoire contemporaine du monde arabe au Collège de France, lors d’un entretien accordé à Toute l’Europe, souligne qu’il "ne faut pas sous-estimer l’impact des actions de l’Europe sur le terrain". En effet, l’Europe figure parmi les principaux donateurs de l'UNRWA, l'office des Nations unies pour la protection des réfugiés palestiniens, qui leur fournit des services vitaux. Pour la seule période 2010-2016, plusieurs centaines de millions d'euros sont ainsi versés au budget de l'UNRWA et à ses missions humanitaires d’urgence. Début 2018, L’UE a d’ailleurs réaffirmé son soutien, face à l’annonce des Etats-Unis d’un gel d’une partie de leur financement.

Federica Mogherini, cheffe de la diplomatie européenne et Mahmoud Abbas, président palestinien, le 22 janvier 2018 - Crédits : Service européen pour l'action extérieure

L'impossible partenariat euro-méditerranéen

Le manque de dimension politique dans l'implication de l'Union européenne dans la résolution du conflit israélo-palestinien est néanmoins dénoncé par certains experts, à l'image des chercheurs Nathan Brown et Dimitri Bouris. Selon eux, "le conflit semble impliquer beaucoup d'euros, mais très peu d’Europe".

De plus, précise Maria Gianniou, le conflit israélo-palestinien empêche la concrétisation du projet plus vaste de partenariat euro-méditerranéen, formalisé par le Processus de Barcelone en 1995. "Chaque conférence ministérielle qui a lieu tant durant les années d’Oslo qu’après le déclenchement de la seconde intifada et l’écroulement du processus de paix jusqu’à aujourd’hui, est marquée par le conflit israélo-palestinien", explique-t-elle. L'historienne Sophie Bessis va plus loin. Selon elle, "sur le plan politique et des droits humains", le Processus de Barcelone "n'a guère apporté de progrès", Israël ne respectant pas les volets politiques de ses accords avec l'Europe, qui sont surtout restés symboliques. Un échec également reconnu par le Parlement européen en 2005 dans une résolution. Les eurodéputés y regrettent l'absence "d'effet direct sur les grands conflits qui divisent encore la région méditerranéenne".

Le lancement de l'Union pour la Méditerranée (UpM) en 2008, à l'initiative de Nicolas Sarkozy, vise à donner une nouvelle impulsion au dialogue euro-méditerranéen en créant une solidarité entre Etats à travers des projets concrets, plutôt que de prendre en charge la situation globale. En ce qui concerne Israël, l'objectif affiché est de l’intégrer complètement dans ce dialogue afin d’en faire un partenaire légitime aux yeux des autres Etats de la région. L'UpM a d’ailleurs permis à Israël de contribuer à des projets communs avec les pays arabes de la région, y compris ceux avec lesquels le pays n'a pas de relations diplomatiques.

Qu'est-ce que l'Union pour la Méditerranée ?

Mais dès sa naissance, l'UpM se heurte aux mêmes écueils que le partenariat euro-méditerranéen, le conflit israélo-palestinien apparaissant comme un sujet de conflit difficilement dépassable. Les Etats arabes demandent des "éclaircissements" quant au rôle d'Israël au sein de l’UpM un mois avant qu'elle ne soit lancée. La guerre de décembre 2008 et janvier 2009 dans la Bande de Gaza polarise la région. Au point de conduire à l'annulation de toutes les réunions politiques de l'UpM en 2009.

"Comment se réconcilier avec le fait que le processus euro-méditerranéen ne s’occupe pas du principal problème de sécurité des pays tiers méditerranéens, à savoir le conflit israélo-palestinien ?", s'interroge à cet égard Maria Gianniou. Pour l'historienne, cette lacune limite fortement la crédibilité des Européens dans le processus de paix. Questionnée à ce sujet par Toute l’Europe, la chercheuse Dima Alsajdeya, membre du CCMO, considère que l'Europe fait erreur en voulant aborder ce conflit par une stratégie de normalisation des relations. Cette dernière est en effet très difficile à accepter pour les Palestiniens au vu de leur situation actuelle : "il faut s’occuper des questions fondamentales avant d’aborder la question de la normalisation". Pour François Ceccaldi également, cette volonté européenne d’influencer la politique par des accords économiques a atteint ses limites : "la plupart des projets de normalisation ont finalement favorisé le maintien du rapport de forces entre Palestiniens et Israéliens", estime-t-il.

Dilution des responsabilités

Plusieurs facteurs peuvent expliquer la faiblesse de l'action européenne. Tout d’abord, la difficulté à progresser dans la résolution de ce conflit ne favorise pas un engagement politique fort. François Ceccaldi souligne à cet égard que s’engager de manière majeure sur le conflit israélo-palestinien peut être analysé comme une prise de position en faveur de l’une des parties. "Il y a une volonté, mais le dossier est très sensible politiquement", résume-t-il. Par conséquent, les fonctionnaires européens qui souhaitent protester contre une action israélienne cherchent généralement le soutien d’autres États pour ne pas agir seuls.

Or, à la dilution des responsabilités s'ajoute la nécessité de trouver des positions communes entre plusieurs Etats, voire à l'ensemble des pays de l'UE. "Quand Federica Mogherini [cheffe de la diplomatie européenne] veut faire une déclaration, elle doit s’assurer que tous les Etats s’accordent sur le contenu exact de la déclaration", poursuit François Ceccaldi. L'unanimité ne peut être qu'un obstacle à un engagement substantiel de l'Europe, particulièrement sur un sujet pour lequel les Etats membres ont des positions parfois très éloignées.

Benyamin Netanyahou, Premier ministre israélien, aux côtés des dirigeants du groupe de Visegrad (Hongrie, Pologne, République tchèque, Slovaquie), le 19 juillet 2017 - Crédits : ministère israélien des Affaires étrangères

L'Allemagne, où le souvenir de la Shoah est naturellement très présent, ainsi que la plupart des pays d'Europe orientale, qui ont majoritairement adopté une position atlantiste et méfiante vis-à-vis des musulmans, sont traditionnellement proches d'Israël. La France et le Royaume-Uni, qui ont des liens historiques forts à la fois avec les communautés juives et musulmanes sont à la recherche d'un équilibre. Tandis que des pays tels que le Danemark, la Suède ou l'Irlande se montrent souvent très critiques vis-à-vis d'Israël.

Dans les faits, pour François Ceccaldi, bien que les déclarations officielles européennes laissent penser qu’il y a un statu quo, le conflit, lui, continue d’évoluer.

Une nouvelle opportunité ?

Un changement d'envergure pour la stratégie européenne est toutefois possible et pourrait être motivé par la politique étrangère américaine. En effet, la décision unilatérale de Donald Trump de transférer l'ambassade des Etats-Unis de Tel-Aviv à Jérusalem, ville symbole de la partition du territoire et de la colonisation, et plus généralement, le désengagement international de Washington peuvent donner aux Européens l'opportunité de renforcer leur rôle de médiateur dans la région.

"Il y a un effet mécanique", confirme François Ceccaldi. "Les Etats-Unis sortent de leur rôle de médiateur du conflit en sortant de la neutralité. En parallèle, la diplomatie palestinienne du multilatéralisme, qui s’appuie sur le droit international, commence à porter ses fruits et au sein de celle-ci, l’Europe peut avoir un rôle, au même titre que des acteurs émergents. Mais elle aurait intérêt, si elle veut conserver son influence, à s’engager".

La conférence de Paris de janvier 2017 sur le conflit israélo-palestinien, qui a réuni 70 pays – à l'exception notable des deux parties en conflit – peut être vue comme un premier pas pour relancer un cadre multilatéral de négociations. La solution à deux Etats a, de nouveau, été présentée comme la seule à même d'apporter une résolution durable du conflit. L'implication des Européens est, d'une manière générale, appréciée des Palestiniens. "Les Palestiniens ont besoin des autres pour faire avancer leur cause. Dans ce cadre, l’Europe est perçue comme un partenaire potentiel ", explique Dima Alsajdeya.

Discours de François Hollande, alors président de la République, le 15 janvier 2017, lors de la Conférence pour la paix au Proche-Orient - Crédits : Département d'Etat américain

Par conséquent, la demande de reconnaissance de la Palestine par l'Union européenne, formulée par Mahmoud Abbas, président de l’Autorité palestinienne, à Bruxelles le 22 janvier dernier, n'est pas étonnante. "Les Israéliens n’ont jamais considéré les Palestiniens comme des interlocuteurs au statut égal car ils ne les voient pas comme des acteurs étatiques", analyse Dima Alsajdeya. "Si ces négociateurs devenaient aujourd’hui les représentants d’un Etat, cela changerait peut-être la donne. Des deux côtés, on aurait les représentants d’un Etat". Mais, l'Union européenne et des pays comme la France continuent à refuser de s’avancer dans la voie de la reconnaissance. Seul un accord d'association aussi poussé que celui existant avec Israël est envisagé, alors que ce type de partenariat ne peut normalement être conclu qu'avec des Etats souverains.

Cependant, des mesures récentes semblent attester de l'évolution de la position des Etats européens. En 2015, une directive européenne a ainsi demandé un étiquetage différencié pour les produits israéliens venant des colonies implantées dans les Territoires palestiniens. Officiellement pour respecter les droits des consommateurs et officieusement pour s'élever contre la colonisation. Et en 2017, la France s'est associée à sept autres pays européens afin d'exiger de façon inédite le remboursement par Israël des infrastructures confisquées et détruites qui avaient été financées par les Européens dans les territoires palestiniens.

L'Allemagne également se fait de plus en plus entendre. "Il y a vraiment un nouvel engagement de l’Allemagne dans le conflit, qui pourrait apporter quelque chose à l’engagement européen", confirme François Ceccaldi. En 2017, le Premier ministre Benyamin Netanyahou avait d’ailleurs annulé sa rencontre avec Sigmar Gabriel, ministre allemand des Affaires étrangères, après que celui-ci ait refusé d’annuler un rendez-vous avec l’ONG israélienne Breaking The Silence. Plus généralement, les prises de positions et les actions radicales menées par le gouvernement Netanyahou suscitent des critiques croissantes en Europe. Ce dernier court d’ailleurs le risque d’être mis en examen pour des affaires de corruption, de fraude et d'abus de confiance, après que la police israélienne a recommandé son inculpation en février.

Malgré tout, comme le souligne François Ceccaldi, l'ajustement de la stratégie européenne dans ce domaine a peu de chances de réellement s'intensifier dans un futur proche. Les révolutions arabes qui ont débuté en 2011 ont détourné l’attention des acteurs internationaux de la question israélo-palestinienne.

 

Repères chronologiques :

- 1947 : Plan de partage de la Palestine par l'ONU.
- 1948 : Indépendance d'Israël, suivie de la 1ere guerre israélo-arabe, remportée par l'Etat hébreu.
- 1956 : Crise de Suez.
- 1964 : Création de l'Organisation de libération de la Palestine (OLP), présidée par Yasser Arafat à partir de 1969.
- 1967 : Guerre des Six Jours, remportée par Israël contre une coalition de pays arabes. Et début de la colonisation israélienne.
- 1973 : Guerre du Kippour, remportée par Israël contre une coalition de pays arabes.
- 1975-1990 : Guerre du Liban.
- 1980 : Déclaration de Venise. L'Europe des Neuf reconnaît le droit à l'autodétermination des Palestiniens et demande le retrait israélien des territoires occupés depuis 1967.
- 1987-1993 : Première Intifada (Soulèvement populaire) dans les territoires occupés.
- 1991-1995 : Accords d'Oslo. Yasser Arafat et Yitzhak Rabin, Premier ministre israélien, s'entendent pour trouver une solution définitive au conflit sous 5 ans.
- 1995 : Assassinat d'Yitzhak Rabin par un extrémiste juif.
- 1999 : Echec des Accords d'Oslo
- 2000-2005 : Deuxième Intifada.
- 2003 : Création du Quartet (Etats-Unis, Union européenne, Nations unies et Russie) et élaboration d'une Feuille de route pour la paix.
- 2005 : Mort de Yasser Arafat. Mahmoud Abbas devient président de l'OLP.
- Depuis 2005 : Echec des différents efforts de paix, nombreuses confrontations armées notamment à Gaza, colonisation israélienne des territoires occupés.

 

Article dirigé par Toute l'Europe et réalisé avec des élèves de Sciences Po dans le cadre d’un projet collectif