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Le Service européen pour l'action extérieure (SEAE)

Synthèse 20.09.2017

Le traité de Lisbonne prévoit que "dans l'accomplissement de son mandat, le haut représentant pour les Affaires étrangères s'appuie sur un Service européen pour l'action extérieure (SEAE)" (article 27 § 3 TUE). Par l'instauration de ce service diplomatique, l'Union européenne entend parler d’une seule voix et espère acquérir une véritable présence sur la scène internationale. Depuis le début de l'année 2011, le SEAE constitue donc le service diplomatique de l'Union européenne, à la fois à Bruxelles et à l'étranger.

Bâtiment du Service européen pour l'action extérieure Mogherini SEAE

Siège du Service européen pour l'action extérieure, à Bruxelles

Un organe diplomatique européen au service du haut représentant

La création du SEAE

Créé par le traité de Lisbonne, le Service européen pour l'action extérieure (SEAE) a été approuvé par le Conseil européen le 30 octobre 2009. Un projet de proposition a ensuite été présenté par Catherine Ashton, première haute représentante de l'UE pour les Affaires étrangères, au Conseil le 25 mars 2010. Puis la "décision du Conseil fixant l’organisation et le fonctionnement du SEAE" a enfin été adoptée par le Conseil des ministres européens des Affaires étrangères le 26 juillet 2010. Le SEAE a pu commencer son travail début 2011, soit treize mois après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne.
Le Service européen pour l'action extérieure est un service unique placé sous l'autorité du haut représentant. La décision fixant l'organisation et le fonctionnement du service européen pour l'action extérieure (SEAE) prévoit que ce dernier est "un organe de l'Union européenne fonctionnant de manière autonome et (...) distinct du secrétariat général du Conseil et de la Commission".

Il a pour mission principale d'aider le haut représentant de l'Union pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité (aujourd'hui Federica Mogherini) à veiller à la cohérence et à la coordination de l'action extérieure de l'Union européenne, mais également à élaborer des propositions relatives à la politique à mener et à les mettre en œuvre après leur approbation par le Conseil européen.

La décision du Conseil du 26 juillet 2010 prévoit ainsi que "le SEAE assistera le haut représentant (...) aux fins de l'exécution de son mandat consistant à conduire la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l'Union et à veiller à la cohérence de l'action extérieure de l'Union, comme indiqué notamment aux articles 18 et 27" du traité de Lisbonne.

L'article 2 de cette décision prévoit plus précisément que le SEAE assiste le haut représentant :

  • dans l'exécution de son mandat consistant à conduire la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l'Union européenne, y compris la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), à contribuer par ses propositions à l'élaboration de cette politique qu'il exécute en tant que mandataire du Conseil, et à veiller à la cohérence de l'action extérieure de l'Union,
  • en sa qualité de président du Conseil des affaires étrangères, sans préjudice des tâches habituelles du secrétariat général du Conseil,
  • en sa qualité de vice-président de la Commission en vue de s'acquitter, au sein de la Commission, des responsabilités qui incombent à cette dernière dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l'action extérieure de l'Union, sans préjudice des tâches habituelles des services de la Commission.

Le texte prévoit également que ce service assiste le président du Conseil européen, ainsi que le président et membres de la Commission européenne dans l'exercice de leurs fonctions respectives dans le domaine des relations extérieures et assure une coopération étroite avec les États membres.

Loin d'être une supra-diplomatie européenne (la création d'un poste de ministre européen des Affaires étrangères avait vivement été rejetée lors des négociations du traité de Lisbonne, notamment par le Royaume-Uni), le SEAE n'a pas vocation à se substituer aux chancelleries des Etats membres.

La décision du Conseil prévoit ainsi dans son article 3 qu'il "travaille en collaboration avec les services diplomatiques des États membres, ainsi qu'avec le secrétariat général du Conseil et les services de la Commission, et les assiste, afin de veiller à la cohérence entre les différents domaines de l'action extérieure de l'Union et entre ces domaines et ses autres politiques."

Résultat de la négociation avec les eurodéputés, la décision finale du Conseil sur le SEAE rappelle que "le Parlement européen jouera pleinement son rôle dans l'action extérieure de l'Union, y compris en exerçant ses fonctions de contrôle politique comme le prévoit l'article 14, paragraphe 1, du TUE, ainsi que dans les matières législatives et budgétaires, conformément aux traités".

Fonctionnement

Le personnel

La décision sur l'organisation et le fonctionnement du SEAE prévoit dans son article 4 que "la gestion du SEAE est assurée par un secrétaire général exécutif exerçant ses fonctions sous l'autorité du haut représentant". Actuellement ce poste est occupé par Helga Schmid depuis le 1er septembre 2016. Le secrétaire est assisté de deux adjoints. L'administration centrale est organisée en directions générales.

Le personnel du SEAE est nommé par le haut représentant et est composé, selon l'article 6 de la décision du 26 juillet 2010, de fonctionnaires et d'autres agents de l'Union européenne, y compris des membres du personnel des services diplomatiques des États membres, nommés en tant qu'agents temporaires et si nécessaire, à titre provisoire, d'experts nationaux spécialisés détachés ("END").

Le Parlement européen a obtenu lors des négociations que 60% du personnel provienne de la fonction publique européenne.

Le texte de la décision prévoit que "le recrutement au sein du SEAE est fondé sur le mérite tout en veillant à assurer un équilibre adéquat tant géographique qu'entre les hommes et les femmes. Le personnel du SEAE compte un nombre significatif de ressortissants de tous les États membres".

En 2016 le SEAE était composé de 4237 agents, dont 1953 dans son siège bruxellois et 2284 dans ses délégations.

Siège

La décision du 26 juillet 2010 prévoit que le SEAE siège à Bruxelles.

Chaque délégation ou autre mission de l'UE à l'étranger est dirigée par un chef de délégation ou un équivalent, qui a autorité sur l'ensemble du personnel et des activités de la délégation, et est responsable de la gestion globale des travaux de la délégation, ainsi que de la coordination de toutes les actions de l'Union dans sa zone.

Le chef de délégation reçoit ses instructions du haut représentant et du SEAE et est responsable de leur exécution. Dans les domaines où la Commission exerce les compétences que lui confèrent les traités, celle-ci peut également donner des instructions aux délégations, qui seront exécutées sous la responsabilité générale du chef de délégation.

Le budget

L'article 8 de la décision concerne le budget du SEAE. Il prévoit que l'ordonnateur de ce budget est le haut représentant, et que le SEAE "exerce ses pouvoirs conformément au règlement financier applicable au budget général de l'Union, dans les limites des crédits qui lui sont alloués".

Le budget relevant de la PESC, de l'instrument de stabilité, de l'instrument financier de coopération avec les pays industrialisés, de la communication, de la diplomatie publique et des missions d'observation électorale reste cependant géré par la Commission, mais sous l'autorité de son vice-président, c'est-à-dire le haut représentant.

L'article 8 paragraphe 5 de la décision prévoit qu'"afin d'assurer la transparence budgétaire dans le domaine de l'action extérieure de l'Union, lorsque la Commission transmet à l'autorité budgétaire le projet de budget général de l'Union européenne, elle lui transmet également un document de travail qui présente de manière complète toutes les dépenses liées à l'action extérieure de l'Union". Le Parlement européen (qui vote le budget général de l'Union) a ainsi obtenu le contrôle du budget du SEAE.

Le budget du SEAE est d'environ 660 millions d'euros en 2017.

 

 

Sources :