Le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) instaure un ensemble de critères que doivent respecter les Etats membres pour assainir leurs finances publiques et coordonner leurs politiques budgétaires en contrôlant les déficits excessifs et en réduisant les dettes publiques trop élevées.
Il reprend certains principes édictés dans le traité de Maastricht de 1992, qui pose les jalons de la monnaie unique : les Etats s’engagent à maintenir leur déficit en dessous de 3 % du PIB et leur dette publique à un niveau inférieur ou égal à 60 % de leur PIB.
Le 17 juin 1997 à Amsterdam, le Conseil de l’UE a adopté une résolution instaurant le PSC et précisé son fonctionnement dans deux règlements (1466/97 et 1467/97), entrés en application en 1998 et 1999. Ce cadre de coordination budgétaire a accompagné les préparations au lancement de la zone euro, prévu le 1er janvier 1999.
En 2020, la pandémie de Covid-19 puis la guerre en Ukraine ont poussé l’Union européenne à activer une clause dérogatoire temporaire du PSC, qui a été prolongée jusqu’au 1er janvier 2024. Celle-ci a autorisé les Etats membres à dépasser leurs plafonds de dette et de déficit afin de faire face aux fortes dépenses inhabituelles.
L’UE est également en passe de finaliser une réforme du Pacte, qui doit prendre effet le 1er janvier 2025. Une révision qui instaurerait notamment des sanctions moins lourdes mais plus faciles à appliquer, tout en permettant aux Etats endettés de continuer à investir dans les priorités de l’Union européenne.
Quels sont les obligations essentielles du Pacte de stabilité et de croissance ?
Le PSC s’appuie sur deux piliers : un volet préventif et un volet correctif.
Le “volet préventif du pacte” fixe des objectifs budgétaires pour tous les Etats membres et notamment ceux de la zone euro, dont le budget doit être proche de l’équilibre ou excédentaire. En vertu du Semestre européen instauré en 2011, les Etats doivent transmettre à la Commission leurs projets de stratégie budgétaire (programme de stabilité ou de convergence) et de réformes économiques et sociales (programme national de réforme), chaque année au mois d’avril. Conformément au “Two-Pack” (2013), le projet de budget pour l’année suivante doit quant à lui être présenté avant le 15 octobre : en cas de manquements graves, l’exécutif européen peut en demander la révision.
Le “volet correctif”, lui, régit la “procédure concernant les déficits excessifs” (PDE). Cette procédure est aujourd’hui lancée par la Commission européenne contre un Etat membre qui dépasse le plafond de déficit public de 3 % du PIB, ou de dette publique fixé à 60 % du PIB.
Depuis une réforme en 2005, un dépassement “exceptionnel et temporaire” des critères de Maastricht est toléré afin de prendre en compte les réformes structurelles (portant sur les systèmes de santé et de retraite par exemple), les investissements dans la recherche et le développement, ou encore d’autres “facteurs pertinents” dans l’appréciation du respect de ces critères. Un Etat membre est également exonéré du respect de ces règles s’il entre en récession (et non plus seulement en récession sévère avec une diminution de 2 % ou plus du PIB), et bénéficie de délais rallongés pour retrouver un déficit sous la barre des 3 %.
Le PSC a également été complété par un traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) de 2012, dont l’un des volets est connu sous le nom de “pacte budgétaire européen”. Celui-ci contraint notamment les Etats signataires, avant tout ceux de la zone euro, à financer leurs dépenses par leurs recettes et donc à limiter le recours à l’emprunt. Les Etats ont ainsi dû inscrire dans leur constitution (ou une loi à valeur constitutionnelle) cette “règle d’or”, qui impose que le déficit structurel ne dépasse pas 0,5 % du PIB pour les pays dont la dette publique excède 60 % du PIB.
Que prévoit la réforme du Pacte de stabilité et de croissance ?
Bien que la Commission ait débuté le réexamen du Pacte de stabilité et de croissance dès la fin de l’année 2019, les crises sanitaire puis géopolitique ont semblé arguer en sa faveur. Les pays endettés comme la France, l’Italie ou l’Espagne se sont montrés particulièrement favorables à une révision d’ampleur, tandis que l’Allemagne et d’autres pays du nord défendaient plutôt un retour au PSC proche de sa version traditionnelle.
Le 9 novembre 2022, la Commission européenne a présenté les premières pistes de sa réforme du PSC, avant d’en publier le détail le 26 avril 2023. Les Etats membres sont ensuite parvenus à un accord le 20 décembre 2023, avant de s’entendre provisoirement avec le Parlement européen dans la nuit du 9 au 10 février 2024. Le Parlement européen a validé cette réforme le 23 avril 2024.
La future version du Pacte de stabilité et de croissance maintiendra les plafonds de dette (60 % du PIB) et de déficit publics (3 % du PIB). Elle prévoit toutefois qu’en cas de dépassement, un Etat dispose de 4 ans pour retrouver une trajectoire viable de réduction des dépenses publiques, période qui peut être prolongée de 3 ans si certains critères sont respectés et si le Conseil l’accepte. Ce dernier pourra également autoriser un Etat à s’écarter de sa trajectoire en cas de circonstances exceptionnelles.
Tous les pays devront fournir des plans nationaux présentant leurs objectifs de dépenses à moyen terme et la manière dont les investissements et les réformes seront entrepris. Les transitions climatique et numérique, la sécurité énergétique et la défense, qualifiés de domaines prioritaires de l’UE, devront faire l’objet d’une attention particulière. Ces plans seront préparés conjointement avec la Commission européenne. Un Etat pourra demander à réviser son plan national si des circonstances empêchent sa mise en oeuvre, notamment en cas de changement de gouvernement.
Les investissements déjà réalisés dans les domaines prioritaires devront être pris en compte par la Commission lors de son examen des trajectoires nationales, et pourront éviter à un Etat membre d’être soumis à une procédure de déficit excessif même lorsque son déficit ou sa dette dépassent les plafonds fixés. Les dépenses consacrées par l’Etat au cofinancement de programmes financés par l’UE seront quant à elle exclues du calcul de la Commission.
Les Etats placés sous procédure de déficit excessif devront quant à eux réduire leur dette d’environ 1 % par an si elle dépasse 90 % du PIB, et d’environ 0,5 % par an si elle se situe entre 60 % et 90 % du PIB. Ils ne seront pas contraints de la ramener à moins de 60 % du PIB d’ici la fin de la période du plan, mais leur dette devra suivre une “trajectoire descendante plausible”. Si le déficit public d’un pays dépasse 3 % du PIB, il devra être réduit pendant les périodes de croissance afin d’atteindre un niveau de 1,5 % du PIB, créant ainsi une réserve de dépenses pour faire face à des conditions économiques difficiles.
Avant la révision du Pacte de stabilité et de croissance, les Etats placés sous procédure de déficit excessif devaient réduire leur dette annuelle de 1/20 de l’excédent supérieur à 60 %.
Quelles sont les sanctions prévues ?
Un Etat placé sous procédure de déficit excessif et qui ne respecte pas ses obligations peut être soumis à des sanctions. Celles-ci doivent être votées par le Conseil des ministres de l’Economie et des Finances (Ecofin), sur la base d’une recommandation de la Commission.
Dans le cadre de la révision du Pacte de stabilité et de croissance, les amendes visant un tel Etat s’élèveront désormais à 0,05 % du PIB et s’accumuleront tous les six mois, jusqu’à ce qu’il prenne des mesures efficaces pour résorber son déficit et sa dette.
Les anciennes sanctions du Pacte de stabilité et de croissance
Avant la suspension des règles du PSC en 2020 et la révision de ses règles, un Etat de la zone euro pouvait être condamné à verser un dépôt financier auprès de la Commission (0,2 % du PIB), avant une éventuelle amende définitive (jusqu’à 0,5 % du PIB) si le déficit excessif n’était pas comblé. Pour l’ensemble des pays membres, les sanctions pouvaient également amener à une suspension des paiements des fonds européens structurels et d’investissement. Ces sanctions sont notamment encadrées par le “Six-Pack”, adopté en 2011.
Dans les faits, aucun pays placé en procédure de déficit excessif n’a jamais réglé d’amendes. Y compris la France, placée en procédure de déficit excessif de 2009 à 2018.
Quand la réforme s’appliquera-t-elle ?
Le compromis doit désormais être adopté par le Conseil de l’Union européenne. Les institutions de l’UE souhaitent un accord avant les prochaines élections européennes de juin 2024, qui marqueront la fin du mandat actuel du Parlement européen puis de la Commission. Les premiers plans nationaux devront toutefois être soumis par chaque Etat membre au plus tard le 20 septembre 2024, pour une entrée en application du nouveau Pacte le 1er janvier 2025.
La suspension des règles du Pacte de stabilité et de croissance dans sa version actuelle a quant à elle pris fin le 1er janvier 2024.