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Sénat et Assemblée nationale : quelle relation entre le Parlement français et les institutions de Bruxelles ?

Contrôle du principe de subsidiarité, vote de résolutions européennes et travail interparlementaire, voici quelques-unes des prérogatives dont disposent les élus des parlements nationaux sur les questions européennes. Méconnue, cette facette du travail des députés et sénateurs est néanmoins cruciale.

quelle relation entre le Parlement français et les institutions de Bruxelles
Bâtiments de l’Assemblée nationale et du Sénat 

Les parlements nationaux : une influence croissante

Si à l’origine de la construction européenne l’influence des parlements nationaux s’est vue dans un premier temps réduite ou “court-circuitée” au profit des exécutifs et du Parlement européen, les traités successifs de Maastricht, d’Amsterdam et de Lisbonne sont venus corriger ce déficit.

Selon Fabien Terpan, maître de conférences à Sciences Po Grenoble, ce bouleversement fut sans doute lié “au contexte général du débat autour du déficit démocratique de l’UE”, ainsi qu’au scepticisme grandissant des opinions publiques “devenues moins enclines à soutenir le processus d’intégration” . Désormais, bien qu’occupant une place périphérique dans le paysage institutionnel de l’UE, les parlements nationaux sont reconnus comme contribuant “activement au bon fonctionnement de l’Union” , selon le traité sur l’Union européenne.

Le rôle des organes législatifs des Etats membres est d’assurer la transposition des directives européennes dans le droit national. Leur approbation est également nécessaire pour les actes fondamentaux de l’UE, comme la révision des traités ou l’adhésion de nouveaux Etats membres. En parallèle de ce rôle législatif, les parlements nationaux de l’UE exercent une double mission de contrôle.

En février 2021, l’Assemblée nationale et le Sénat se sont prononcés, à travers l’approbation d’une décision sur les ressources propres de l’UE, en faveur du plan de relance européen.

D’une part, ils ont pour rôle de superviser la politique européenne des Etats membres à travers le contrôle exercé sur leurs gouvernements. Lorsque les Etats membres délèguent une de leurs compétences à l’UE, c’est aux gouvernements nationaux qu’est transféré le pouvoir législatif, dans le cadre de leur action au sein du Conseil de l’Union européenne (co-législateur avec le Parlement européen).

D’autre part, ils ont le devoir d’examiner l’ensemble des documents émanant des institutions européennes, et ce, à tous les niveaux du processus législatif. Il s’agira donc aussi bien d’actes législatifs, que de livres verts, de livres blancs ou encore de communications.

L’évolution des relations entre parlements nationaux et institutions européennes en quelques dates

1979
: Election au suffrage universel direct du Parlement européen, signant la fin de l’envoi de délégués issus des parlements nationaux dans l’hémicycle européen.
1992 : Le traité de Maastricht prévoit que les parlements nationaux doivent être informés par leurs gouvernements respectifs des propositions législatives européennes “en temps utile” .
1999 : Le traité d’Amsterdam crée un protocole sur le rôle des parlements nationaux encourageant l’accroissement de leur participation aux activités de l’Union. Le traité prévoit à cette fin une transmission plus rapide des documents de consultation et des propositions législatives de la Commission, pour que les parlements nationaux puissent examiner ces propositions avant qu’une décision ne soit prise par le Conseil.
2007 : Le traité de Lisbonne instaure un renforcement du droit à l’information des parlements nationaux avec une obligation de transmission de tous les projets d’actes législatifs ainsi que des demandes d’adhésion à l’Union. Le contrôle de subsidiarité par les parlements nationaux est également introduit à cette occasion.

Les commissions des Affaires européennes de l’Assemblée nationale et du Sénat : un rôle d’information et de contrôle

Hémicycles de l’Assemblée nationale et du Sénat

En France, à la suite de la révision constitutionnelle de 2008 et afin de mieux prendre en compte les enjeux croissants attachés aux questions européennes, les deux chambres du Parlement français se sont dotées chacune en leur sein, d’une commission chargée des Affaires européennes. Cette dernière est la seule commission dont l’Assemblée nationale et le Sénat sont constitutionnellement obligés de se munir, comme indiqué dans l’article 88-4, alinéa 3 de la Constitution. Dans les deux chambres, celles-ci ont toutefois un statut particulier, différent de ceux des commissions permanentes.

La commission des Affaires européennes du Sénat compte aujourd’hui 41 membres. Celle de l’Assemblée nationale, est pour sa part composée de 48 députés. Véritables “courroies de transmission” , leur rôle est donc d’être le moteur de la mise en œuvre des prérogatives du Parlement sur les questions européennes au sein des deux chambres.

  • Contrôle de la politique européenne du gouvernement

La mission principale de ces deux commissions est de contrôler la politique européenne du gouvernement. Plusieurs moyens sont à sa disposition pour cela.

En premier lieu, chacune des chambres a la possibilité de voter des résolutions, proposées par la commission des Affaires européennes, sur les propositions d’actes législatifs européens. La résolution est alors destinée au gouvernement pour lui indiquer la position à défendre au Conseil de l’UE.

Dans le cadre des débats en séance publique, comme les questions au gouvernement, les commissions des Affaires européennes de l’Assemblée nationale ou du Sénat peuvent également demander la tenue d’un débat sur un sujet européen. D’autres sont également organisés avant chaque Conseil européen.

Enfin, les deux commissions parlementaires peuvent contrôler l’action européenne du gouvernement à travers l’organisation régulière d’auditions de membres du gouvernement, en particulier du secrétaire d’Etat aux Affaires européennes, qui rend également compte de chaque Conseil européen devant la commission parlementaire. D’autres personnalités peuvent aussi être entendues, notamment des commissaires européens ou des responsables d’agences de l’UE.

  • Contrôle du respect du principe de subsidiarité

Autre grande prérogative des commissions des Affaires européennes et non des moindres : le contrôle du principe de subsidiarité. Il s’agit de surveiller que les interventions de l’Union européenne se fassent uniquement dans des domaines pour lesquels l’échelon européen apporte une valeur ajoutée par rapport à une action menée aux niveaux national, régional ou local.

Ce contrôle a été instauré par le traité de Lisbonne et introduit dans le droit français à travers l’article 88-6 de la Constitution. Celui-ci dispose que “l’Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d’un projet d’acte législatif européen au principe de subsidiarité” . Si l’histoire n’a connu que quelques cas d’intervention des parlements nationaux sur des questions de subsidiarité, cette prérogative est déterminante et permet “un système de mise en alerte permanent” , selon Fabien Terpan. Avec ce contrôle du principe de subsidiarité, les organes législatifs nationaux tirent une plus grande légitimité, puisqu’ils encadrent ainsi directement l’action de l’Union.

Concrètement, lorsqu’une proposition législative est transmise au Parlement, celui-ci dispose d’un délai de huit semaines pour rendre un avis motivé, adressé aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne. Cet avis doit résumer les raisons pour lesquelles un projet de la Commission européenne ne respecterait pas le principe de subsidiarité.

Si un tiers des parlements nationaux adresse un “avis motivé” , la Commission européenne se retrouve dans l’obligation de réexaminer le projet. Cette procédure est appelée “carton jaune” . Si la majorité des parlements nationaux conteste un projet d’acte législatif, le processus est suspendu. Le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen sont ensuite consultés. S’ils donnent raison aux parlements nationaux, le projet est alors définitivement écarté. On parle alors de “carton orange” .

Enfin, le “carton rouge” permet, après l’adoption d’un texte, à chaque chambre d’un parlement national de saisir directement la Cour de justice de l’Union européenne, afin que celle-ci se prononce sur le respect de la subsidiarité.

Coopération interparlementaire : “pour une meilleure propagation des idées

Bâtiment du Parlement européen à Bruxelles
Bâtiment du Parlement européen à Bruxelles

Les parlements nationaux dialoguent également avec le Parlement européen, sous la forme d’une coopération interparlementaire. Selon Fabien Terpan, ce nouveau pouvoir est intéressant puisqu’il permet une meilleure “propagation des idées” des assemblées des Etats membres, et ce, au plus haut niveau. En effet, il ne s’agit plus seulement pour eux “de faire pression sur les gouvernements nationaux pour que ceux-ci reprennent les idées qui se trouvent dans les résolutions au niveau du Conseil, mais cela permet également que ces positions soient reprises par les députés et les groupes du Parlement européen” .

La coopération interparlementaire comme nouvelle prérogative des parlements nationaux permet donc d’accroitre l’influence de ces derniers en “multipliant les voies d’entrées” pour leurs messages. Pour faciliter leur coordination, les organes législatifs nationaux s’organisent ainsi en réseaux. Le plus connu est la COSAC, (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaire). Ce dernier se réunit chaque semestre à l’invitation du parlement du pays exerçant la présidence de l’Union européenne.

Autre outil, la plateforme d’information IPEX (InterParliamentary EU information exchange) facilite l’échange d’information et la circulation des idées entre les parlements nationaux et le Parlement européen. Un travail de relai également assuré par les antennes des parlements nationaux à Bruxelles. Ces succursales permettent notamment au Sénat et à l’Assemblée nationale d’assurer le relai de leurs activités auprès des interlocuteurs européens, de recueillir les informations à la source et ainsi d’agir le plus en amont possible des décisions.

Si une grande partie de l’action des parlements nationaux est donc non contraignante et consiste plutôt en un travail d’orientation et d’influence difficilement mesurable, il n’en demeure pas moins que “cette action pèse sur la conduite des affaires européennes” estime Fabien Terpan. En effet, pour l’universitaire, “si on considère que toute proposition peut avoir un certain poids, il n’y a pas de raison de considérer que les résolutions des parlements nationaux n’ont pas d’influence alors que l’action des lobbies en aurait” .

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